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O balanced scorecard na administração pública

Uzias Ferreira,

RESUMO

Nos dias atuais, há muitos estudos sobre desempenho organizacional, principalmente, relacionados ao setor privado. Nas últimas décadas, no entanto, o setor público também vem sendo pressionado para melhorar seu desempenho e demonstrar maior transparência e avaliação de resultados. Neste contexto, algumas instituições públicas têm buscado práticas gerenciais do setor privado, entre elas o modelo do Balanced Scorecard (BSC). Entretanto, a literatura sobre o setor público é relativamente escassa, especialmente no contexto brasileiro. Neste sentido, o objetivo deste artigo é subsidiar as organizações do Setor Público com informações sobre o processo de formulação e implementação da estratégia, utilizando o modelo do BSC. No trabalho, são analisados os objetivos estratégicos e os indicadores sugeridos, avaliando de forma mais detalhada a seguinte perspectiva do mapa estratégico: "aprendizado e crescimento". Os resultados da análise indicaram diferenças em relação à aplicação tradicional do BSC no setor privado, além de dificuldades de desenvolvimento dos servidores, de desdobramento das estratégias e da medição dos indicadores sugeridos.

Palavras-chave: Balanced Scorecard (BSC); Indicadores de Desempenho; Setor Público.

 

ABSTRACT

Nowadays, there are many studies on organizational performance, mainly related to the private sector. In recent decades, however, the public sector is also being pressed to improve their performance and demonstrate greater transparency and evaluation of results. In this context, some public institutions have sought private sector management practices, including the model of the Balanced Scorecard (BSC). However, the literature on the public sector is relatively scarce, especially in the Brazilian context. In this sense, the purpose of this paper is to support organizations in the public sector with information about the process of formulating and implementing the strategy, using the model of the BSC. At work, we analyze the strategic objectives and indicators suggested, evaluating in more detail the following perspective of the strategic map "learning and growth." The test results indicated differences from the traditional application of the BSC in the private sector, and development difficulties of servers, deployment strategies and the measurement of the indicators suggested.

Keywords: Balanced Scorecard (BSC); performance measures; public sector.

 

1 INTRODUÇÃO

 

Ao longo dos últimos anos, o setor público deparou-se com a necessidade de avaliar seus resultados, melhorar seu desempenho e demonstrar maior transparência, o que resultou na busca de melhorias em sua forma de operar. Várias estratégias de mudança têm sido adotadas, por diferentes instituições publicas, geralmente utilizando praticas gerenciais do setor privado. Sendo assim, e reconhecida a importância da interligação entre as iniciativas de mudança e de aperfeiçoamento com as prioridades estratégicas, derivadas dos interesses dos stakeholders de uma organização, visto que, em organizações do setor publico, há necessidade de conciliar os interesses de múltiplos stakeholders, tais como: governo, funcionários e cidadãos. Neste sentido, a adoção da metodologia do BSC e a utilização de mapas estratégicos mostram-se bastante vantajosas, uma vez que estas técnicas garantem a explicitação da estratégia de governo, bem como o foco do uso dos recursos disponíveis (Kaplan e Norton, 2004).

Deve-se notar, no entanto, que existem várias características específicas do setor público que exercem influência sobre programas de melhoria ou qualquer programa de mudança, tais como a existência de hierarquias rígidas, a cultura própria do setor, mudanças periódicas de direção política, entre outras. Estas características evidenciam a necessidade de se adotar programas de mudança específicos para o setor público, em vez de simplesmente serem aplicados modelos desenvolvidos para o setor privado (Gulledge e Sommer, 2002). Apesar de que a metodologia do BSC já venha sendo aplicada com êxito em muitas organizações da iniciativa privada, são poucos os trabalhos que descrevem sua utilização no setor público, principalmente brasileiro.

 

2 O DESEMPENHO NAS ORGANIZAÇÕES DA ADMINSTRAÇÃO PÚBLICA

 

Desde as últimas décadas do século XX, a partir de organizações como a indústria do século XX e décadas recentes, assim como organizações do setor público, estão passando por processos de mudança significativos. Mudanças significativas onde as comunidades organizadas, grupos de interesse e cidadãos têm um papel cada vez mais ativo em suas demandas sobre o Estado e responsabilidade pelo seu desempenho e realizações.

Atualmente, a realização da missão dessas entidades está ligada à capacidade da organização para alavancar as capacidades de seus ativos intangíveis, de seu povo, seu conhecimentos através de sua vocação para o serviço público, com eficiência e eficácia.

Para abordar esses fatos, as organizações governamentais começaram a tomar medidas para reforçar a intervenção pública e a medição de sua gestão. O aspecto financeiro ou a execução do orçamento era no passado considerado mais importante, talvez fosse considerado o único a avaliar as realizações de uma instituição. Porém, hoje, é considerado insuficiente diante das novas realidades. Os parâmetros financeiros, como foram gerenciados, são um reflexo das estratégias do passado e gerenciado, e não necessariamente representam os recursos, processos e serviços que geram valor para o cidadão, como resultado das estratégias de hoje. As medidas financeiras motivam o comportamento motivam comportamento de curto prazo em detrimento das perspectivas de longo prazo.

A evolução do desempenho da gestão pública está no centro das preocupações dos tomadores de decisão das instituições governamentais, a todos os níveis da gestão nacional, regional e local. A necessidade de otimizar os níveis de eficiência e eficácia na utilização dos recursos, e construir e fortalecer os mecanismos de transparência e accountability dos cidadãos e dos interesses da ação pública, são os fundamentos básicos que levam os governos a enfatizar o desenvolvimento de sistemas de medição e indicadores de desempenho nas instituições públicas. Uma das metodologias utilizadas para fazer isso é o chamado Balanced Scorecard (BSC).

Embora o Balanced Scorecard foi originalmente projetado para uso em relação às organizações do setor privado (com fins lucrativos), a sua aplicação pelo setor instituições do setor público tem mostrado um potencial muito maior. Para fazer isso, devem-se considerar algumas na abordagem do BSC original, especialmente no que diz respeito à arquitetura de suas perspectivas.

Alguns aspectos que podem influenciar nessas mudanças a partir de alguns aspectos que podem as mudanças do enfoque. Por exemplo, se as perspectivas financeiras, que representa as aspirações acionistas no modelo original, tornam-se metas de longo prazo de organizações sem fins lucrativos, para as organizações do setor publico refletem não só a fatores limitantes ou controladores de outras perspectivas, mais de um propósito ou fim último.

Na verdade, a administração pública tem de acompanhar os seus custos e cumprir orçamentos. Mas seu sucesso não pode ser medido pela forma de sua relação com empregados, equiparar montantes previstos de despesas especificados no jogo do orçamento, nem a forma como conter os custos para que o total das despesas seja coberto pelo orçamento. Por exemplo, programe sabendo que os gastos correntes para uma instituição estavam dentro dos 5%, nós sabemos que o custo total estava em 5% das quantidades previstas no orçamento não diz nada sobre se o planejamento estava certo. Então, nada sobre isso funcionou de forma eficiente e eficaz, cumprindo a sua missão, durante o período. Da mesma forma, 10% gastaram menos de que uns. Tendo 10% do custo menor orçado o efeito de redução de custos, não nos diz nada sobre o sucesso, se a missão de serviço à comunidade tem sido severamente comprometida como resultado dessas ações de "eficiência". Logo, a perspectiva financeira "ou cumprimento do orçamento" não pode contar a história de sucesso ou fracasso de uma organização da administração pública, mas apenas dizer-nos visão parcial de sua história.

Ao contrário do que geralmente acontece, uma organização do setor público dever medir, de forma eficaz e eficiente, se consegue alcançar expectativas e necessidades dos cidadãos, dentro de sua área de atuação (falamos de pessoas, da comunidade ou, num sentido maior, de todo um país). Eles devem fixar metas mensuráveis para a missão, o impacto sobre a qualidade de vida dos cidadãos, de uma sociedade, do país, e isso em um contexto global. As considerações financeiras, tais como considerações "no cumprimento do orçamento" podem desempenhar um papel restritivo, que não se tornou o alvo principal. Como resultado, diferentes modelos surgiram nos últimos anos.

 

3 O ENFOQUE DE KAPLAN E NORTON NO SETOR PÚBLICO

 

Primeiro, vemos que no setor público, a ênfase é sobre o cumprimento da missão, que ao mesmo tempo é formada pela perspectiva financeira e a perspectiva dos clientes (cidadãos). Isto é devido essencialmente porque a organização da administração pública é baseada em leis e regulamentos, que estabelecem o "desempenho de uma tarefa, e de fato, explicar as mesmas leis.

Por outro, vemos que, neste esquema, a perspectiva financeira complementa ou apóia os objetivos de seus "clientes" (os cidadãos, a comunidade e a sociedade). A perspectiva do processos de aprendizagem e crescimento são habilitadoras das demais, aparecendo na base da pirâmide.

Na prática, o modelo genérico tem dado origem a algumas variações, entre as quais se destacam três:

Para as instituições que combinam os recursos atribuídos pelas autoridades centrais (nacional ou local), com uma quantidade significativa de recursos básicos decorrentes de ações ou meios próprios (por exemplo, os municípios que arrecadam por meio de seus próprios impostos e taxas), conforme figura 1:

Missão

Clientes

Finanças

Processos Internos

Aprendizagem e Crescimento

Por sua parte, para instituições cujas ações estão predominantemente apoiadas por recursos de dotações centralizadas das autoridades (nacionais ou locais, tais como ministérios e secretarias estaduais), a melhor aplicação se dá pela figura 2:

Missão

Clientes

Processos Internos

Aprendizagem e Conhecimento

Finanças

Uma terceira alternativa surgiu da abordagem de algumas organizações, que integram a perspectiva financeira aos seus processos organizacionais (considere os seguintes componentes como um processo de captura e administração dos recursos financeiros), conforme sugere a figura 3, também proposta por Kaplan e Norton:

Missão

Sociedade

Organização

Servidores

Norton e Kaplan (2004) afirmam que na perspectiva aprendizado e crescimento estão contemplados os servidores (pessoas) e o aperfeiçoamento da gestão interna através da utilização da tecnologia da informação e da melhoria das práticas gerenciais. Por isso, no BSC esta perspectiva é fundamental para o atingimento dos resultados da instituição.

Na Administração Pública, a perspectiva aprendizado e crescimento é mais crucial ainda, pois há um engessamento na gestão de pessoal. Com intuito de se evitar práticas patrimonialistas, é terminantemente proibido contratar funcionários sem concurso público. Por isso, mesmo se uma autarquia, fundação ou órgão da administração direta precisar de um profissional com um determinado perfil, este só poderá ser contratado mediante concurso público. Em adição, é comum o salário de servidores públicos altamente especializados.

No entanto, o Setor público brasileiro ainda está muito aquém de uma perspectiva de crescimento e aprendizagem que dê suporte às outras perspectivas, haja vista para os poucos incentivos à qualificação de servidores e a planos de carreiras inexistentes ou insuficientes para influenciar um bom desempenho dos servidores públicos.

 

4 CONCLUSÃO

 

Como pode ser visto, as possibilidades de modificação do modelo, originalmente planejado por Kaplan e Norton, são inumeráveis. Atendem às particularidades de cada caso, de seu mapa de forças com os grupos de interesses, e à diversidade de organizações públicas existentes. As adaptações a este modelo deverão atender aos aspectos conceituais, mais que estruturais. A utilização do modelo original do BSC para uma organização pública deverá estabelecer perspectivas que se ajustem mais à sua realidade, sempre mantendo uma relação lógica de causa e efeito, onde ao final deverá estar o cidadão, a sociedade a quem servem e o que é a sua razão de ser.

Por fim, a Administração Pública como um todo deverá se utilizar mais desse modelo, enfatizando a perspectiva do crescimento e aprendizagem. Além disso, é necessário que o modelo contemple medidas de desempenho nas dimensões: eficiência, visando a otimização dos recursos dos cidadãos-contribuintes; eficácia, através da melhoria da qualidade dos serviços e a efetividade buscando orientar as ações públicas para o atendimento das reivindicações do cidadão. O foco na efetividade, além de direcionar a ação do Estado para o atendimento ao cidadão, permite um aumento da accountability. Uma instituição ao apresentar um sistema de medição e avaliação do desempenho organizacional que se preocupa com a sociedade aumenta a transparência e permite que o cidadão seja um indutor da melhoria da qualidade do serviço público.

 

REFERÊNCIAS

 

BASTIDAS, Eunice L. e FELIU, Vicente R. Uma Aproximação às Implicações do Quardo de Mando Integral nas Organizações do Setor Público. Chile: Compedium, 2003.

GULLEDGE Jr. T. R.; SOMMER, R. A. Business process management: public sector implications. Business Process Management Journal, v. 8, no. 4, 2002.

KAPLAN, R. S.; NORTON, D. P. The balanced scorecard - Measures that drive performance. Harvard Business Review, v. 70, no. 1, 1992.

_________. Balanced Scorecard-Mapas Estratégicos: convertendo ativos intangíveis em resultados tangíveis.Tradução de Afonso Celso da Cunha Ser

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