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A importância do planejamento estratégico governamental para a transição do estado herdado para o estado necessário

Flavio Andrade,
O contexto sócio-político do Brasil ao longo do tempo mostra-se apoiado num Estado capitalista, isto é, avaliando o contexto econômico nota-se significativa contribuição deste na vida política e social brasileira, muito embora no presente trabalho pretende-se demonstrar que prevalecia, não só o Brasil, mas em outros países latino-americanos, segundo o pesquisador Guillermo O'Donnell, o Estado burocrático autoritário, apoiado no corporativismo bifronte que representa a combinação de uma face estatista e de outra privatista, a primeira que possivelmente levou o Estado a conquistar e a subordinar a sociedade civil, e a segunda que o teria colocado a serviço de setores dominantes suas áreas institucionais próprias.


Não pretende-se com este estudo esgotar o tema que se apoia não só nos estudos de O'Donnell, mas de outros pesquisadores que contribuíram com a explicação de que herdamos o Estado que temos como veremos pela explicação histórica. Este Estado Herdado juntava muito do clientelismo apoiado pelo autoritarismo, intervencionismo e outras modalidades tradicionais de relacionamento.


Antes de demonstrar a importância do Planejamento Estratégico Governamental, deve-se começar por uma breve exposição histórica do planejamento no Brasil, apresentando a experiência brasileira com o planejamento governamental, ao tempo que constituímos uma crítica realística do reflexo nos deixado pelo estado Herdado. Em seguida comenta-se brevemente sobre e aplicação do Planejamento Estratégico Situacional como o conjunto de metodologias que devam ser aplicadas para a aglutinação dos três E's que devem fazer parte de um planejamento bem feito: Eficiência, Eficácia e Efetividade. Acrescentamos ao estudo a apresentação da importância também do pensamento estratégico que os gestores públicos devem ter para poder desenvolver bem uma Gestão Estratégica Governamental. Ao final do trabalho apresenta-se a conclusão com o entendimento ilativo de que se captou com o estudo do Planejamento Estratégico Governamental no processo de transformação do Estado Herdado rumo ao Estado Necessário.


Foi a partir da década de 50 que se iniciaram algumas ações governamentais voltadas para o planejamento e aplicação de políticas de âmbito federal. Tem-se aqui, como exemplo, o governo de Juscelino Kubitschek - que compreendeu o período de 1956 a 1961- fase desenvolvimentista para a implantação do Plano de Metas. O macro-objetivo do Plano de Juscelino era fazer com que o Brasil crescesse cinqüenta anos em apenas cinco e contemplava os setores de: alimentação, indústria de base, transporte, educação e energia dividindo-se em trinta e uma metas. Era um plano arrojado, mas complicado de se efetivar por completo, uma vez que o Brasil necessitava de muito capital para poder desenvolver eficientemente estas metas. O Plano trouxe bons e maus resultados; como bom temos o exemplo da indústria que rapidamente se modernizou e como maus a alta dívida internacional contraída por causa dos empréstimos para implementar o Plano, havendo também modificações da vida rural gerando um grande êxodo, já que esta não se desenvolvia nem tão pouco a implementação de políticas que não se concretizavam. É no período do governo militar que, o planejamento governamental ganha novos moldes, iniciando uma sequência de planos desde o ano de 1964, mas que certamente consolidou ainda mais a centralização, a concentração de renda e o autoritarismo. Isso fez com que ações fossem desenvolvidas, mas apenas direcionadas ao ambiente externo ao governo, ou seja, o costume militar impregnou-se na gestão governamental impactando diretamente no modus operandi dos servidores públicos. O "costume perverso" tomava conta do clima organizacional público e das atividades administrativas internas gerando uma visão hermeticamente fechada por parte dos gestores. Foi no governo de Emílio Garrastazu Médici (1969 – 1974) que acontece o milagre brasileiro, com o exponencial crescimento econômico brasileiro, inflação baixa e projetos de desenvolvimento governamental, como por exemplo, o PIN – Plano de Integração Nacional que apresentou resultados positivos com grandes incentivos fiscais à agricultua e à indústria, bem como a construção da ponte Rio – Niterói e de rodovias como a de Santarém – Cuiabá, a Transamazônica e a Perimetral Norte. Então no final da gestão de Médici, mais uma vez nota-se a economia intervindo na história política – era a crise do petróleo, que em 1973, fez disseminar a crise no Brasil enfraquecendo o milagre econômico. Ainda durante a década de 70 originou-se o Sistema de Planejamento Federal que foi criado em 9 de novembro de 1972, a partir do Decreto nº 73.353, quando houve a criação de um órgão central, integrador de várias atividades e unidades setoriais, que permitia ainda de estabelecer e dar maior amplitude à base do planejamento.


O Ministério do Planejamento publicitou o Programa de Metas e Bases para a Ação do Governo até o ano de 1973, assim complementava-se ao novo orçamento plurianual, com vigência para o período 1971-1973; e um primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento, previsto para ser implementado entre 1972 e 1974 continuando em outras duas edições: o PND II que a partir da década de 80 com a hiperinflação, novamente houve um redirecionamento das ações desenvolvidas pelo governo, deixando para segundo plano as atividades de planejamento, então apoiando-se em favor do desenvolvimento de medidas de curto prazo. Com a situação houve várias mudanças organizacionais governamentais que colocaram a Secretaria de Planejamento apenas como um órgão coordenador das ações econômicas imediatas do governo; e o PND III que rapidamente leva a uma desarticulação do planejamento governamental permanecendo no meu entender apenas no papel. A crise do petróleo desencadeada teve como consequência na economia a diminuição do ótimo desempenho econômico conseguido e na gestão governamental o declínio da própria noção de planejamento. Como podemos notar o planejamento governamental sofre com as conseqüências da economia relegando-o. Já em 1985, com o governo civil da Nova República nos mostra há alguns insucessos ao retomar iniciativas de planejamento que fossem mais além do plano setorial, como nos diz Dagnino (2009).


O país vive uma série de transformações anteriormente à crise da dívida externa que deixou o Brasil numa longa fase de baixo crescimento e inflação elevada a partir daí e até a introdução em 1994 do Plano Real. Dentre alguns fatos importantes na construção de um planejamento governamental melhor pode-se citar a Reforma Gerencial criada por Luis Carlos Bresser-Pereira, gestor do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado em 1995. Para se ter uma ideia essa pasta, conforme o próprio Bresser: "não tinha poder suficiente para a segunda etapa da reforma: sua implementação", tanto é que defendeu dentro do governo a integração desse Ministério ao do Planejamento com o argumento de que em um ministério que controla o orçamento público haveria poder suficiente para implementar a reforma. Aprovada a ideia de Bresser, em 1999, no governo de Fernando Henrique Cardoso, passou o novo ministério a ser denominado Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que passou a realizar a missão de implementar a Reforma usando como ferramentas básicas o orçamento anual da República e particularmente o PPA – Plano Pluri-Anual.


Para explicar a importância do Planejamento Estratégico para a transição do Estado Herdado para o Estado Necessário devemos entendê-los por suas definições. O chamado Estado Herdado é uma conseqüência da concentração de poder econômico e político que se tem no Brasil desde o período autoritário, consoante nos fala O'Donnell (1981) que pesquisou sobre as individualidades de um tipo específico de Estado capitalista, o Estado burocrático autoritário latino-americano.


O'Donnell é considerado por muitos o pesquisador que muito ajudou para entender o primeiro componente da matriz que conforma o que chamamos "Estado Herdado", que provém do período militar. Sua expressão "corporativismo bifronte", que seria a combinação de uma face "estatista" que teria levado à "conquista" do Estado e à subordinação da sociedade civil com outra "privatista" que o teria colocado a serviço de setores dominantes suas áreas institucionais próprias é especialmente elucidativa (O'Donnell, 1976, p.3).

Assim como O'Donnell, Mora-Alfaro (2009) também atualiza a visão sobre o Estado latino-americano e indica novos rumos para a discussão. Nota-se a partir dos fatos históricos ocorridos no Brasil e comentados anteriormente que a herança do Estado Herdado afeta até nos dias atuais fazendo com que haja por parte do governo e de pesquisadores sobre Gestão Estratégica Governamental um esforço dimensional até mesmo em estudos mais específicos, pois sabe-se que contexto brasileiro atual é adverso à adoção do Planejamento Estratégico Governamental como um instrumento de gestão pública. Já o "Estado Necessário" é segundo Dagnino (2009, p. 27) "entendido como um Estado capaz não apenas de atender àquelas demandas, mas de fazer emergir e satisfazer as demandas da maioria da população hoje marginalizada." O Estado Necessário é a maneira que pesquisadores adotaram para referir a uma configuração do Estado capitalista alternativa da atualmente existente, justamente por um caminho de aderência e de uma condição de viabilizar um cenário normativo em construção no âmbito de um processo de radicalização da democracia, e diferente da proposta de Guillermo O'Donnell.


Propõe-se por este estudo a importância de qualificar gestores públicos para promover a construção do tão sonhado "Estado Necessário". Esse Estado, a meu ver, não é utópico, mas necessita de um esforço conjunto entre stakeholders como iniciativa privada, universidades e o próprio Estado com uma roupagem de vanguarda. Refiro-me a vanguarda quando mostro a importância de se implantar um pensamento estratégico juntamente com o planejamento estratégico, mas para isso necessita-se modificar a cultura organizacional governamental. Os objetivos e as metas para um futuro melhor que espelhe a democratização em níveis sonhados só serão concretizados com ajuda mútua entre os parceiros que já citei, assim poderemos fortalecer políticas publicadas apoiadas na opinião coerente de representantes civis. A antiga relação Estado-Sociedade dos anos 50 que se fortalecia com uma gestão pública baseada na meritrocracia weberiana apoiada no modelo burocrático patrimonial deve dar lugar a uma gestão de pessoas talentosas e que possam entender de Gestão Estratégica pública, ou seja, essas pessoas gestoras devem contemplar o planejamento estratégico como ferramenta eficaz de gestão governamental.


Sabe-se que o desafio é enorme, pois, consoante Dagnino (2009, p. 15): o PEG – que trata de uma atividade ainda não presente na gestão pública brasileira e que teria de substituir outra, que aqui se denomina simplesmente planejamento governamental, na atualidade visivelmente "contaminada" pelo planejamento corporativo – vir a ser adotado. Concordo com o autor quando nos diz que deve haver substituição de modelos de planejamento até porque as mudanças nas organizações por conta da globalização, a revolução da informática e da Internet estão acontecendo muito rapidamente e forçando a iniciativa pública a adotar cada vez mais instrumentos utilizados pela iniciativa privada. O Planejamento Estratégico é um desses instrumentos e é importante, pois ajuda a colocar metas e objetivos mais estratégicos coerentes com uma análise política. Vejamos o caso do nosso país, sendo necessário duplicar o tamanho de políticas públicas para incorporar mais da metade da população não atendida. Essa ação já evidencia a importância de uma Gestão Estratégica Pública.


O problema não é só do Estado, mas é claro que para satisfazer as demandas, o aspecto primordial, que não depende diretamente do Estado, é uma ampla conscientização política e também mobilização política que se espera, ocorra sem débitos sociais maiores do que o que a sociedade brasileira vem pagando.
Com o PEG podemos pelo menos melhorar a cultura organizacional pública perversa imposta pelo Estado Herdado e quiçá atender às necessidades sociais presas durante esse tempo. O país tem uma barreira: o fato de que a correlação de forças políticas, que sanciona uma coercitiva e até concentração de poder econômico crescente, deixa pouco espaço para que uma ação interna ao Estado possa alterar essa situação de pobreza em que se encontra a maioria da população.


Como nos fala OFFE que: "é bem possível que o desnível entre o modo de operação interno e as exigências funcionais impostas do exterior à administração do Estado não se deva à estrutura de uma burocracia retrógrada, e sim à estrutura de um meio sócio-econômico que (...) fixa a administração estatal em um certo modo de operação... É óbvio que um desnível desse gênero entre o esquema normativo da administração e as exigências funcionais externas não poderia ser superado através de uma reforma administrativa, mas somente através de uma 'reforma' daquelas estruturas do meio que provocam a contradição entre estrutura administrativa e capacidade de desempenho" (OFFE, 1994, p.219).


Concordo com o autor e entendo que como tem dado certo a experiência do planejamento estratégico nas empresas privadas, dará certo também nas públicas colaborando para promover a transição do "Estado Herdado" para o "Estado Necessário" iniciando por uma reforma geral do Estado, que utilizasse a capacitação dos gestores públicos para a transformação das relações Estado-Sociedade, isso tudo aliado a introdução do pensamento estratégico utilizando-se com coerência os modelos de PES e PEG.


A aplicação de um Planejamento Estratégico Governamental ajudará os gestores públicos a traçar estratégias para acabar com rotinas administrativas que dão margem à injustiça, ao clientelismo, à corrupção que empatam os resultados obtidos com a ação de governo, que frustram a população e solapam a base de apoio político dificultando a governabilidade.


Acredito no que descobri a partir dos estudos iniciados sobre a gestão pública e pela experiência dos meus 40 anos como cidadão, que só a democracia unida à eficiência de gestão estratégica levará à transformação do "estado herdado para o estado necessário, pois sem democracia não há participação e transparência nas decisões, não há justamente o planejamento participativo, a avaliação de políticas públicas e a prestação de contas. entendo que alguns aspectos devem ser considerados para a utilização do Planejamento Estratégico Governamental: a transição do "Estado Herdado" para o "Estado Necessário", necessita da qualificação dos servidores, necessita igualmente da formação de gestores que juntem pelo menos duas habilidades/capacidades fundamentais: a de dominar os aspectos teóricos e práticos do processo de elaboração de políticas públicas a ponto de serem capazes de utilizá-lo como ferramenta da mudança social, econômica e política; e atuar de maneira tão eficiente no seu dia-a-dia com pensamento estratégico bem direcionado fazendo com que a estrutura estatal seja cada vez mais eficiente, eficaz e efetiva com a utilização correta de um planejamento estratégico. Então, faço parte do time de Dagnino e outros que nos dizem que devemos utilizar uma orientação, ou seja, uma bússola, um instrumento que nos permita navegar mesmo quando as condições de visibilidade não nos permitem enxergar o farol. Daí é importante utilizar a Metodologia de Diagnóstico de Situações (MDS) que busca viabilizar uma primeira aproximação aos conceitos adotados para o Planejamento Estratégico Governamental e ao conjunto de procedimentos necessários para iniciar um processo dessa natureza numa instituição pública, de governo. Sabe-se que o desafio é grande para os atores centrais do processo que são os gestores públicos, pois estes terão de seguir por muito tempo atuando no ambiente governamental interno, isto é, no interior de uma máquina feita para o Estado Herdado. Sabemos também que a herança que ganhamos é incompatível com a proposta de mudança que a sociedade brasileira almeja: sua forma não corresponde ao conteúdo para onde deve apontar sua ação. A barreira é a forma como se relaciona com a sociedade que empata que ele formule e implemente políticas públicas com um conteúdo que contribua para alavancar essa proposta. E também a metodologia que se processa a ação governamental na sua relação com o Estado existente, determinado pelos contornos de seu aparelho institucional, é irreconciliável com as premissas de participação, transparência e efetividade dessa proposta. Mudar sem mexer é impossível. Reformar o Estado apenas setorialmente e sem mudar a cultura organizacional herdada, isto é, sem mudar os agentes, ou melhor, o pensamento dos seus atores principais levará ao fracasso de qualquer metodologia. Não devemos levar uma estrutura sem mexer no seu interior. Para isso utilizo as metáforas que são bem aplicadas na pedagogia freiriana: é como querer colocar um motor de uma Ferrari num fusca, pois o Estado, sem a implementação de um PEG, ou mesmo sem apoiar-se na modificação da cultura e adoção do pensamento estratégico dificilmente entrará no caminho coerente para um Estado Necessário.


Referências Bibliográficas

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