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CARA E COROA: OS DOIS LADOS DA BUROCRACIA

Jefferson Bruno,
CARA E COROA: OS DOIS LADOS DA BUROCRACIA



Jefferson Bruno S. de Medeiros
João Antônio da N. Dantas
Robson Antonio M. de Lima
RESUMO

Este estudo abordou a teoria da burocracia observando suas características, disfunções e algumas situações vigentes nas organizações. Com isto, tentou-se analisar tal teoria por meio de um estudo comparativo entre a teoria da burocracia formulada por Max Weber e as disfunções existentes na mesma. Analisou-se com Chiavenato a teoria da burocracia, com destaque nas nove características, tendo em vista apresentar o seu funcionamento nas organizações, e partindo disto buscou-se descobrir neste trabalho a existência da burocracia ideal. No entanto, esta constatação não foi confirmada, pois, para cada organização existe um sistema flexível, e como sabemos a organização é um organismo vivo que sofre constantes mudanças. Assim se aceita que características peculiares proporcionam estruturas diferenciadas, logo é a carência que estabelece o sistema ideal. Neste artigo, todos os dados foram obtidos através de uma revisão bibliográfica e pesquisa virtual para uma atual constatação a cerca do assunto.

Palavras chaves: Burocracia. Hierarquia. Organização. Funcionário.

1 INTRODUÇÃO

No atual momento observamos que a burocracia está presente em toda organização. Pois, o desenvolvimento da burocracia em âmbito mundial segue o crescimento socioeconômico, sendo que tal situação apresenta-se necessária devido ao alto grau de complexidade estabelecido na sociedade moderna. Pois este sistema burocrático proporciona vantagens e desvantagens (disfunções), influenciando diretamente nas vidas dos indivíduos que utilizam e dependem deste sistema. Assim sendo, é possível perceber que todo ser humano é usuário de algum sistema burocrático.
Logo se pretende definir neste artigo a busca pelo esclarecimento da teoria da burocracia nas organizações com o intuito de proporcionar uma reflexão sobre a temática, de forma que percebam as vantagens e as diferencie entre disfunções e mau uso da burocracia.
Em uma linguagem popular, o termo burocracia, sempre é relacionado a defeitos e imperfeições, percebe-se que a mesma ainda não é bem definida para alguns de seus usuários, mesmo que em nossa sociedade ela esteja presente em qualquer estrutura organizacional.
Geralmente indivíduos, por serem leigos sobre o assunto identificam apenas os defeitos da burocracia. Assim, este artigo leva de forma sucinta e prática o entendimento de causa e efeito da burocracia, revendo onde realmente há imperfeições do sistema, ou apenas o seu mau uso, que geralmente acontece em organizações com pessoas de baixa qualificação. Dessa forma as organizações leigas, com relação ao assunto, criam um sistema baseado na burocracia. Todavia, o esclarecimento dos benefícios e dos malefícios da burocracia, possibilita o acesso a informações a respeito desta teoria a sociedade, e com isso distinguem facilmente o sistema no qual todos estão inseridos e promovendo o desenvolvimento de sua capacidade critica.
A teoria da burocracia vista na administração como um prisma de uma abordagem estruturalista, busca transformar as organizações em um sistema formal, racional, impessoal e por meio disto, atingir a máxima eficiência. No entanto, ao fazer uma pergunta acerca da burocracia a qualquer indivíduo atualmente, logo ele responderá algo relacionado à lentidão, papelório e ineficiência. Tais acontecimentos são resultado do aprisionamento excessivo a regras e normas, o qual causa enormes disfunções em tal sistema. Após tentar demonstrar essas duas faces da burocracia, nos vêm o questionamento: afinal, existe algum tipo de burocracia ideal ou ela esta resumida apenas a essas duas faces já referidas?

2 IDEAL DE WEBER

“A Teoria da Burocracia surgiu na Teoria Geral da Administração ao redor da década de 40, quando a Teoria Clássica e a das Relações Humanas lutavam entre si pela conquista de espaço na teoria administrativa e já apresentavam sinais de obsolescência para sua época.” (CHIAVENATO, 1983, p. 316).
Segundo Chiavenato (1993) a teoria da burocracia veio com o intuito de melhorar alguns aspectos abordados pelas teorias anteriores, dentre estes aspectos: a fragilidade e a parcialidade legadas pela teoria clássicas e a de relações humanas, pois essas teorias não possuíam uma visão global, integrada e envolvente dos problemas das organizações, logo esqueceram a estrutura e os participantes da organização.
O crescente tamanho da complexidade das organizações passou a exigir sistemas eficazes. A necessidade de utilizar na organização um sistema mais racional que monitora-se o comportamento dos membros da empresa e as suas formas de organização humana. O surgimento da sociologia da burocracia originado por Max Weber mostrou como as pessoas deveriam ser pagas para agir e se comportar de maneira preestabelecida na organização. Conforme Chiavenato (1983) nasceu à burocracia, uma forma de organização humana que tem como base a racionalidade, isto é, a adequação dos meios organizacionais aos objetivos pretendidos por toda a organização com o intuito de alcançar à máxima eficiência garantindo bons resultados.

3. CARA E COROA

“Segundo o conceito popular, a burocracia é visualizada geralmente como uma empresa ou organização onde o papelório se multiplica [...], impedindo as soluções rápidas ou eficientes.” (CHIAVENATO, 1993. p). Este conceito popular observado pela premissa de Weber está equivocado, pois o verdadeiro sentido da burocracia é a organização eficiente por excelência, ou seja, uma organização na qual o individuo procura oferecer respostas as suas necessidades, e para atingir a eficiência precisa-se do entendimento a cerca de suas características.
A característica do caráter legal das normas e regulamentos, diz respeito ao pré-estabelecimento de leis, normas e regulamentos, tentando prever todos os comportamentos possíveis dentro da organização, criando parâmetros sobre a maneira como esta deveria funcionar. Ou seja, a organização transforma-se em um mini-Estado, no qual é regido por uma legislação própria. De forma racional e coerente as normas e regras legitimam a capacidade de impor autoridade e disciplina buscando sempre atingir os objetivos organizacionais. Por serem escritos, delimitam qual a função a ser desempenhada por cada cargo, logo o cargo não pertence ao individuo, mas o individuo que pertence ao cargo, portanto a substituição de funcionário não influencia no desempenho de função. “Dessa forma, não só a alta administração mantém mais firmemente o controle [...], como também facilita o trabalho destes, que não precisa esta a cada momento medindo as conseqüências vantajosas e desvantajosas de um ato antes de agir” (MOTTA; BRESSER-PEREIRA, 2004, p.15). Com isso o funcionário tem conhecimento das tarefas especificas a serem desempenhadas. Mas, para cada situação vigente na organização será criada uma nova norma, causando uma maior extensão, na qual proporciona a má interpretação do corpo de normas e regras. Um exemplo disto é a constituição brasileira, à qual é repleta de emendas, que dificultam a compreensão e o conhecimento por parte da população de seus direitos.
“A administração de um cargo moderno se baseia em documentos escritos [...]”. (WEBER, 1982, p. 230). A partir desta afirmação, percebe-se que todas as ações e decisões realizadas na organização são registradas em forma de escrita, assim surge o caráter formal nas comunicações, isto é, a necessidade de comprovar os atos adequadamente através da documentação para que ocorra uma interpretação única e a organização atinja a eficiência. Com esta medida evitam-se distorções nas informações circuladas dentro da estrutura organizacional, além de não proporcionar o questionamento do subalterno sobre a veracidade das suas obrigações, ou seja, existe precisão na definição do cargo e na operação, pelo conhecimento exato dos seus deveres.
Devido à exigência de documentar todos os acontecimentos organizacionais, cria-se a maior e mais conhecida disfunção da burocracia, a famosa “papelada”, sendo tal termo muitas vezes confundido com a própria burocracia. Conforme essa característica é utilizada percebe-se uma distorção do desempenho real, pois sabemos que os arquivos são necessários para o funcionamento racional da burocracia, no entanto o problema é definir até qual nível esses documentos terão utilidade ou serão apenas uma forma de lentidão para o exercício burocrático. Segundo Merton (1970 apud. Motta e Bresser-Pereira 2004, p. 206), a burocracia parte da exigência de controle para o funcionamento satisfatório, assim ela propicia no funcionário uma pressão sobre seu comportamento, possibilitando-o ser disciplinado, prudente e metódico.
Logo haverá o surgimento da organização informal repreensiva ou defensiva sobre esse comportamento, agindo de modo conservador. O problema é que os burocratas não sabem mensurar o nível de documentação exigido prendendo-se e abusando das regras. Um exemplo prático para a disfunção nesse segmento seria o ato de adquirir um imóvel, no qual requer um extenso corpo de documentos. Já o mau uso desta atribuição corresponde à forma como esses registros são aplicados nos hospitais, onde os funcionários utilizam da extrema formalização para atender os enfermos deixando de lado o bem estar das pessoas e seguindo as normas.
“A burocracia é uma organização que se caracteriza por uma sistemática divisão do trabalho [...], ela é adequada aos objetivos a serem atingidos.” (CHIAVENATO, 1993, P. 283). Chiavenato refere-se a uma organização em que as funções delegadas aos indivíduos são estudadas racionalmente para atingir os fins. Na sistemática divisão do trabalho o funcionário especializado será uma engrenagem em conjunto com o resto da organização, tornando-se uma máquina com um único objetivo. Esta característica é necessária para maximizar a produtividade, e excessiva procura pela eficiência, além do mais, o objetivo da organização nasce na cúpula, logo é onde são definidas racionalmente as funções do indivíduo.
A respeito desta característica podemos enunciar a super-especialização como um problema, pois o funcionário ao desempenhar apenas uma função torna-se prisioneiro da mesma, não lhe cabendo outro tipo de ação sendo apenas aquelas pré-estabelecidas pelo seu chefe, ou seja, esta situação causa sérios desgastes físicos e mentais para o burocrata, além disso, esta medida proporciona a inibição de qualquer comportamento fora dos padrões estabelecidos, em particular, à criatividade, algo essencial na atualidade, vale ressaltar que a partir desta característica, o problema ocorrido em determinado departamento não pode ser solucionado por um funcionário, cujo não possua vinculo com este setor.
“As pessoas, enquanto elemento da organização limita-se a cumprir as suas tarefas, podendo sempre ser substituídas por outras - o sistema, como está formalizado, funcionará tanto com uma pessoa como com outra.” (WIKIPÉDIA, 2008). Na burocracia a impessoalidade demonstra ser constante, pois através desta característica há um funcionamento com máxima eficiência. Neste sistema não há espaço para tratamentos especiais ou preconceituosos, os funcionários ocupam seu cargo devido a sua capacidade e não por nomeações realizadas pelos chefes burocratas, suas relações tanto de subordinação como autoridade são justificadas pelos cargos ocupados, ou seja, nesta estrutura ninguém é conhecido por seus caracteres privados, mas sim pelo cargo no qual exerce na organização. Graças à impessoalidade presente na burocracia temos o direito de sermos tratado de maneira igualitária, porque perante a burocracia não existe diferença entre indivíduos com auto poder financeiro ou com baixo poder, ambos receberão o mesmo tratamento sem qualquer tipo de favorecimento, isto se aplica tanto no âmbito interno da organização como no externo.
No entanto, a impessoalidade às vezes ocorre de maneira exagerada ou acontece à quebra da mesma. Nas duas ocasiões nota-se a destruição da burocracia pura, pois temos o conhecimento de muitos casos que o funcionário abusa da impessoalidade e realiza atendimentos aos clientes com alto grau de inflexibilidade causando danos aos usuários, já o cliente acredita que seu caso é impar e por isso exige tratamento diferenciado, isto acaba causando um problema sério para a organização. Nesta situação referida inicialmente a culpa mostra-se presente no burocrata, que visando apenas à impessoalidade esquece-se de analisar o fato e reagir conforme o nível de gravidade do problema.
No âmbito da organização burocrática, percebe-se que todos os cargos estão estabelecidos dentro do princípio hierárquico. Sendo que, todos os cargos são controlados ou supervisionados por outros, com isso, surge à necessidade da hierarquia ter autoridade fixar autônoma para chefiar as escalas. Quando Chiavenato (1983, p. 284) diz: “a hierarquia é a ordem e a subordinação, a graduação de autoridade [...].” ele fala que a burocracia mantém o controle sobre todas as classes de burocratas. E conforme Weber (1982), todo esse conjunto de autoridade existente é necessário para a execução dos deveres por parte dos subordinados. Sendo assim, essas normas estabelecidas aos burocratas fazem com que eles possam realizar os objetivos organizacionais, pois seguindo as regras todos os funcionários sabem sua função dentro da hierarquia de forma que não haja atrito com os demais.
Mas, esta hierarquização causa alguns problemas na tomada de decisões relacionadas as dificuldades da empresa. Por exemplo, caso ocorra um problema na baixa hierarquia, a alta hierarquia não terá o conhecimento pleno a respeito do fato acontecido, mas devido a estas normas a tomada de decisões é sempre quem está em cargo de chefia, logo ele decidirá equivocadamente sobre o problema. Outro fato é que a alta hierarquia compacta os problemas e tenta resolver da forma mais simples possível deixando de lado os principais detalhes.
“A burocracia é uma organização que fixa as regras e normas técnicas para o desempenho de cada cargo. O ocupante de um cargo não pode fazer o que quiser, mas o que a burocracia impõe que ele faça.” (CHIAVENATO, 1993, p.285). Uma característica peculiar da burocracia é o regimento por normas e regras, como elas são difíceis de haverem mudança, cria outra característica que é a rotina e processos estandardizados, os quais significam a repetição dia-a-dia das tarefas, a padronização dos processos ou tendência a um só modo. Essa rotina e procedimento efetuam-se por causa das normas e regras, pois por eles a burocracia exprime sua vontade, logo às mesmas causam a padronização e processos repercutindo a especialização ou constante repetição. A rotina e os processos também buscam a máxima produtividade como característica anteriores, mais as mesmas trazem facilidades para a avaliação de desempenho de funcionários, de maneira que coloquem o indivíduo no cargo, não o cargo no indivíduo, e assim adaptando-o ao sistema, como na teoria da máquina.
Mas isso inibe o poder de aprendizagem fazendo com que o funcionário perca a capacidade de resolução de uma dada situação, ou seja, mesmo que tenha a capacidade de resolver ele não fará isso pelo fato de seguir os processos e rotinas, e talvez, não for o seu papel na organização.
“A burocracia é uma organização na qual a escolha das pessoas é baseada no mérito e na competência (...).” (CHIAVENATO, 1993, p. 285). O autor destaca uma característica extremamente regrada a organização burocrática, de forma que ela use o mérito e a competência como requisitos para admissão, daí a criação de concursos públicos, exames, etc. tal característica está ligada à impessoalidade, pois mostra que não importa a família (nepotismo), influência ou indicação, sempre vai haver regras bem estabelecidas e padronizadas como requisito para com toda a organização, e quem atingi-las terá o mérito e a competência para exercê-la ou usufruí-la, no caso da promoção. Sobre uma visão externa é fácil perceber um lado positivo, que a qualidade da organização ou a comprovação de que o indivíduo está capacitado e tem plena desenvoltura para exercer a função, e assim o mesmo vai ter requisitos para resolução sobre o surgimento de algo imprevisto.
A única a não ter disfunção, entre as características são a competência e o mérito, que entre todas é considerado a melhor aplicação da burocracia por muitos autores. Pois é um dos desejos da burocracia a previsibilidade de comportamento, assim a medição da capacidade do indivíduo ajuda enormemente para a tal, para que a organização tenha pleno saber de suas habilidades e logo usar ao máximo para a busca da eficiência. Lembre-se de que o mérito não é o tipo de incentivo, mas a forma como chegar até ele.
Conforme Chiavenato (1993), o sistema burocrático está sustentado na separação entre os meios de produção e administradores, no qual estes últimos têm apenas a finalidade de executar sua função através dos meios produtivos. Tal profissional será especializado na sua tarefa, pois para gerir nesta estrutura, são necessárias excelentes qualificações e alto conhecimento das regras presentes na organização. “Os dinheiros e o equipamento público estão divorciados da propriedade privada da autoridade .” (WEBER, 1982, p. 230). O cargo ocupado pelo administrador lhe concede grandes atribuições e poderes, porém o burocrata não pode servir-se dos mesmos, isto é, cometer a atitude de usufruir dos meios de produção para atender suas necessidades privadas, o chamado “patrimonialismo”, por isso na burocracia existe a separação entre a esfera pública e a esfera privada justamente na tentativa de evitar que isso ocorra. “Ele não é administrador por acidente (...) como eram os nobres dentro da administração palaciana.” (MOTTA; BRESSER-PEREIRA, 2004, p. 19). Os administradores burocratas são indivíduos escolhidos conforme sua capacidade no exercício do cargo, que difere das nomeações feitas aos nobres no sistema feudal, sendo estes escolhidos segundo seu nível de influencia na corte. Entretanto no decorrer dos anos observa-se um constante patrimonialismo, em particular, nas organizações públicas, na qual o funcionário usufrui dos meios de produção para interesse privado.
Segundo Chiavenato (1983), as empresas são caracterizadas pela profissionalização dos seus participantes, pois cada um deles é profissional por diversas razões. Dentre essas razões podemos citar a especialização do funcionário no seu cargo e dependendo do nível essa especialização varia. Um exemplo é quando o sujeito que está na alta hierarquia organizacional tem uma posição generalista e na medida em que desce a escala hierárquica à especialização aumenta por que estão mais por dentro do trabalho realizado, com isso vai gerando a especialização no cargo. “O funcionário recebe compensação pecuniária regular de um salário normalmente fixo (...).” (WEBER, 1982, p.237). Dessa forma, no sistema burocrático o funcionário é remunerado conforme sua posição na hierarquia e não através da sua produção realizada, ou seja, seu salário está definido de acordo com as normas estabelecidas pela organização. E deste modo à ação do burocrata para que ele não receba além do que lhe convém, isto é, o indivíduo está inibido de aceitar qualquer importância (propina) vinda dos clientes, pois a partir do momento que ocorre concretização da corrupção o mesmo foge da linha paralela aos objetivos organizacionais. Mas, o problema desta medida está vinculado à dificuldade de remuneração de forma justa, visto que enquanto alguns funcionários trabalham de forma intensa e desgastante para ganhar seu salário fixo e digno outros exercem sua atividade com extremo comodismo e desinteresse e recebem a mesma quantia. “O tipo puro de funcionário burocrático é nomeado por uma autoridade superior .” (WEBER, 1982, p.234). Neste caso, Weber nos mostra o modo como os funcionários ingressam na estrutura organizacional, sendo que tal método exigirá competência e capacidade do sujeito contratado para preencher os requisitos existentes no seu cargo de escolha. A nomeação evita a contratação de indivíduos incompetentes e incapacitados para exercer a função delegada, por isso tal meio apresenta-se como uma forma racional e coerente de seleção para filiação na entidade. Segundo Weber (1982), o funcionário ao ingressar na burocracia procura fazer uma carreira em tal sistema, ou seja, este tem como objetivo particular se desenvolver para alcançar postos cada vez mais elevados no sistema hierárquico, com salários, e até mesmo o direito de permanência no cargo de forma vitalícia. A respeito desta particularidade, alegam-se distorções como o comodismo e custos altos, conforme o funcionário permanece na organização ele cria certas regalias para si, além de facultar elevados custos devido ao seu longo período de duração no ambiente organizacional.

4 METODOLOGIA

O artigo prossegue a partir de uma pesquisa bibliográfica sobre a teoria da burocracia, de forma a perceber todas as suas características, ampliando a visão para suas disfunções e os principais erros ocorridos na burocracia proporcionado pelo fator humano. Para tal pesquisa foram utilizados alguns livros virtuais, entre tais destacam-se as maiores obras de Weber, Chiavenato e alguns artigos retirados da internet. Com tais bibliografias e alguns conhecimentos obtidos em sala de aula, foi sendo desenvolvido este trabalho de maneira progressiva através de discussões entre o grupo para a concretização do mesmo entre as datas de 12 e 29 de abril.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Portanto, pelos aspectos apresentados no decorrer deste artigo, temos a plena percepção como a burocracia proporciona duas situações, sendo ambas antagônicas. Pois, a questão do sistema ideal está relacionada à necessidade da organização, ou seja, a capacidade de notar qual o meio para se obter o fim. É obvio saber que não existe um sistema ideal para todas as organizações, assim como elas são flexíveis, deve haver um sistema burocrático maleável a cada tipo de organização. No decorrer do artigo explica-se que a ação de um sistema burocrático em uma organização requer uma análise não apenas do ambiente interno, mas do meio externo junto com os procedimentos de expansão e comunicação. O que Weber deixa de essencial para a administração não é a existência de uma burocracia ideal como a que ele referiu (um sistema perfeito), mas que a mesma é um meio para se obter um devido fim, logo sé uma burocracia que consegue a máxima eficiência ao tal sistema ideal que ele deixou de herança, ou seja, mesmo com disfunções o que é primordial é a obtenção do objetivo, pois sem esse a organização está destinada à morte.

6 REFÊRENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à teoria geral da administração. 4 ed. São Paulo: Markon Books, 1993.

_____________. Introdução à teoria geral da administração. 3 ed. São Paulo: McGraw- hill do Brasil, 1983

HAMPTON, David R. Administração contemporânea. Tradução Lauro S. Blandy, Antônio C. A. Maximiniano. 3. ed. rev. São Paulo: Mcgraw-Hill, 1992.

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MOTTA, Fernando C. Prestes; BRESSER-PEREIRA,Luis Carlos. Introdução a organização burocrática. 2. ed. rev. São Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2004.

OLIVEIRA, Silvio Luiz de. Sociologia das organizações: uma análise do homem e das empresas no ambiente competitivo. São Paulo: Pioneira, 1999

PORTAL DO ADMINISTRADOS. Teoria da burocracia. Disponível em: <http://www.htmlstaff.org/xkurt/projetos/portaldoadmin/modules/news/article.php?storyid=842>. Acesso em: 22 abr 2008.

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WEBER, Max. Ensaios de sociologia. Rio de Janeiro: Guanabara, 1982

YUKA, Cristiane. Burocracia. Trabalho apresentado ao Departamento de Economia e Administração da Universidade Católica de Pernambuco a título de exigência da cadeira de Administração Geral II, turma ME64 G-711 sob a orientação do professor José Baia. Recife, 12 mar 2001. Disponível em: <http://paginas.terra.com.br/arte/yuka/burocracia.htm>.Acesso em: 22 abr 2008.


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