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Despesas Públicas Municipais na Educação

São despesas municipais os recursos públicos, autorizados pelo poder competente, com o fim de atender a uma necessidade da coletividade. A presente pesquisa tem por objetivo abordar de maneira ampla alguns assuntos ligados às despesas públicas municipais mais especificamente na educação.

Ilany duarte,

Autores: Ilany do Nascimento Duarte/João Paulo Almeida Mendes


1 INTRODUÇÃO

A despesa pública deve ser conceituada sob dois pontos de vista: o orçamentário e o científico. Sob o enfoque orçamentário, a despesa pública é a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de um fim a cargo de governo. Sob o enfoque científico, a despesa pública pode ser conceituada como a soma de gastos realizados pelo Estado para a realização de obras e para a prestação de serviços públicos.

Por outro lado, por despesa pública pode-se entender: a inversão ou distribuição de riqueza que as entidades públicas realizam, objetivando a produção dos serviços reclamados para satisfação das necessidades públicas e para fazer face a outras exigências da vida pública, as quais não são chamadas propriamente serviços.

A partir da promulgação da Constituição de 1988, Estados e Municípios passaram a contar com uma maior fatia da receita pública, fruto das novas competências tributárias que assumiram e da maior participação nas receitas tributárias globais. Beneficiados com a criação de relevantes mecanismos distributivos, a partir da criação do Fundo de Participação dos Municípios e com o advento do FUNDEF, os municípios passaram a concentrar uma parcela maior de recursos. Como contrapartida os municípios absorveram atribuições adicionais que resultaram em uma maior participação municipal nos gastos públicos globais, especialmente naqueles relacionados à educação básica, haja vista os percentuais mínimos de gastos em educação constitucionalmente definidos 25% da RLIT.

Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, a administração do setor público efetivamente inaugurou um novo estágio na administração pública no Brasil. A referida lei abriu um significativo caminho para o controle eficaz da gestão pública, ainda que haja objetivado, inicialmente, a gestão fiscal quando, em seu caput preconizou estabelecimento de normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

Essa nova abordagem da administração pública, que é uma abordagem gerencial, introduziu, no serviço público, métodos gerenciais alternativos como forma de aumentar a produtividade e diminuir custos, antes só vistos e aplicados em entidades privadas.

A análise da qualidade dos gastos governamentais se configura como uma atividade estratégica no desenvolvimento das finanças públicas, particularmente àquelas referentes a provisão dos serviços públicos básicos de educação, saúde e assistência social. Pois, ao configurarem-se como a contrapartida do pagamento das contribuições, impostos e taxas dos cidadãos, trazem consigo a necessidade do atendimento das demandas sociais.

Em evidência nessa discussão, figura-se atualmente os gastos públicos em educação formal. Num contexto econômico que exige crescentemente estratégias arrojadas, a qualidade da atuação do Estado na provisão desse serviço acaba por assumir o pedestal na agenda dos governos nas diversas esferas, justificada pela importância da política educacional para o desenvolvimento da nação.

A metodologia utilizada no artigo terá por base um estudo descritivo-analítico, desenvolvido através de pesquisa bibliográfica mediante explicações embasadas em trabalhos publicados sob a forma de livros, revistas, artigos, publicações especializadas, imprensa escrita e dados oficiais publicados na internet, que aborda direta ou indiretamente o tema em análise.

A presente pesquisa tem por objetivo abordar alguns assuntos ligados às despesas públicas municipais mais especificamente na educação.

2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Segundo Martins (2008, p. 32), a Administração Pública pode ser entendida como Poder executivo ou como todos os órgãos pertencentes a esse poder.

Nesse sentido, Hillesheim (2004) também menciona que a Administração Pública, de um modo geral, deve ser concebida como o complexo de órgãos, agentes e entidades que compõem a estrutura administrativa do Estado, em cada nível ou esfera de governo (União, Estado, Distrito Federal e Município).

Administração Pública pode ser dividida em direta, que envolve serviços prestados pela própria Administração e se confunde com Poder Executivo, seus ministérios e secretarias, e em indireta, que é composta pelas sociedades de economias mistas, pelas empresas públicas que exploram atividade econômica, pelas as fundações públicas e pelas autarquias (art. 4º do Decreto-lei nº 200/67).

A noção de administração pública pode ser concebida em dois sentidos: amplo e estrito. Considerando-se o sentido amplo, a expressão abrange os órgãos governamentais (Governo), aos quais cabe traçar os planos e diretrizes de ação, bem como os órgãos administrativos, subordinados, de execução (Administração Pública em sentido estrito), aos quais incumbe a execução dos planos governamentais. A Administração Pública em sentido amplo, dessa maneira, compreende tanto a função política, que estabelece as diretrizes governamentais, quanto à função administrativa, que as executa.

No tocante ao conceito de Administração Pública em sentido estrito, não envolve a função política de Governo, de fixação de planos e diretrizes governamentais, mas somente a função propriamente administrativa, de execução de atividades administrativas. A expressão Administração Pública deve ser entendida em seu sentido estrito, próprio, voltado para os órgãos que desempenham funções administrativas.

Para Meirelles (2002) a Administração Pública, em sentido formal, deve ser entendida como o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral.

Segundo Kohama (2000, p.27), administração pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.

Matias defende que a administração pública é uma organização, e não apenas um amplo conjunto de funções, como com muita frequência é definida, quando comenta: "A definição de que a administração pública é um conjunto de funções, atribuída aos juristas e adotada pelos economistas, impede o estabelecimento de fronteiras organizacionais" (MATIAS, 2000, p.29).

2.1 Princípios norteadores da administração pública

A estrutura hierárquica no Estado brasileiro, com graduação de autoridade no comando, segundo Kohama (2000, p. 29):

Restringe-se ao Poder Executivo, tendo em vista que os agentes dos Poderes Legislativo e Judiciário exercem funções na área de sua atuação, com independência nos assuntos de sua competência, sujeitando-se apenas aos limites constitucionais e legais de jurisdição.

Todos que atuam na Administração Pública devem obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia do interesse público.

Segundo Meirelles (2002, p. 86):

Os cincos primeiros estão expressamente previstos no art. 37, caput, da CF de 1988 e os demais, embora não mencionados, decorrem do nosso regime político, tanto que, ao lado daqueles, foram textualmente enumerados pelo art. 2° da Lei Federal 9.784, de 29.1.99.

Esses princípios são os fundamentos da ação administrativa, ou melhor, dizendo, é a sustentação da atividade pública.

Dentre eles podemos citar o Princípio da Legalidade, o qual determina que todas as pessoas que conduzem os negócios públicos devem agir dentro da legalidade, isto é, todos os atos praticados somente poderão ser realizados caso tenham fundamentação legal.

Assim Meirelles (2002, p. 86) comenta o princípio da legalidade:

A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput) significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. Na administração pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na administração pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.

Quanto ao Princípio da Impessoalidade, a atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, direcionada aos cidadãos em geral, sem a determinação de pessoa ou discriminação de qualquer natureza. Traduzindo-se na ideia de que a Administração deve tratar a todos os administrados sem discriminação, e sem benefícios. Não é permitido favoritismo, perseguições, simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas.

O Princípio da Moralidade evidencia que a ação e a atividade da Administração Pública devem obedecer não só à lei, mas a própria moral, porque nem tudo que é legal é honesto. A moralidade na administração não aceita que a lei seja aplicada inadequadamente, com intenções lesivas do contribuinte, ainda que em nome de qualquer pretenso interesse público, nem sequer consente atos negligentes por incompetência profissional.

Desta forma Meirelles (2002, p. 88):

[...] a moralidade administrativa não se confunde com a moralidade comum; ela é composta por regras da boa administração, ou seja: pelo conjunto de regras finais e disciplinares suscitadas não só pela distinção entre o Bem e o Mal, mas também pela ideia geral de administração e pela ideia de função administrativa.

Outro princípio da Administração Pública é o Princípio da Publicidade com o qual corresponde à obrigatoriedade de divulgação oficial do ato administrativo para conhecimento público e início de seus efeitos externos. Este princípio propicia o conhecimento da conduta interna dos agentes da Administração Pública, oportunizando a utilização de mecanismos de controle, quando necessários à adequação do ato ao contexto da legalidade e da moralidade. A publicidade abrange todos os atos da Administração, não apenas no aspecto de divulgação dos atos de gestão, mas no que tange a propiciar o conhecimento da ação interna de seus agentes.

De acordo com Meirelles (2002, p. 90):

A publicidade, como princípio de administração pública (CF, art. 37, caput), abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos como, também de propiciação de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim, os atos concluídos e em formação, os processos em andamento, os pareceres dos órgãos técnicos e jurídicos, os despachos intermediários e finais, as atas de julgamento das licitações e os contratos com quaisquer interessados, bem como os comprovantes de despesas e as prestações de contas submetidas aos órgãos competentes. Tudo isto é papel ou documento público que pode ser examinado na repartição por qualquer interessado, e dele pode obter certidão ou fotocópia autenticada para os fins constitucionais.

Outro princípio a ser destacado é o Princípio da Eficiência que ao administrador público cabe como dever, um modo de atuar, com presteza e perfeição, que produz efetivos resultados positivos na consecução das finalidades da instituição. Ao administrador não cabe apenas realizar, e sim fazê-lo da melhor forma possível.

E por último pode-se destacar o Princípio da Supremacia do Interesse Público, que ensina que o interesse público prevalece sobre o individual. Todos os atos que a administração pública praticar devem estar voltados para o atendimento do interesse público. Acima dos interesses e das vontades pessoais das autoridades e dos servidores públicos deve prevalecer os da coletividade.

2.2 FINALIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A partir da Lei de Responsabilidade Fiscal, a administração do setor público efetivamente inaugurou um novo estágio na administração pública no Brasil. A referida lei abriu um significativo caminho para o controle eficaz da gestão pública, ainda que haja objetivado, inicialmente, a gestão fiscal.

Conforme afirma Meirelles (2002, p. 80), "os fins da administração pública resumem num único objetivo: o bem comum da coletividade administrada". Como os fins da administração pública são unicamente os de atender os princípios de bem comum (art. 3º da CF/88) da coletividade, a mesma deve dar vida às decisões políticas. Esses princípios estão consagrados, basicamente, no art. 37 e no preâmbulo da Constituição Federal, que preconiza assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça (BRASIL, 2000).

É dever da administração pública descentralizar, dinamizar e agilizar suas atividades tendo o cidadão-contribuinte como centro de suas preocupações. O contribuinte está exigindo respeito enquanto cidadão. Assim, o desafio dos administradores públicos consiste em gerenciar de maneira transparente e honesta os recursos do contribuinte e fazer da administração pública uma fonte de desenvolvimento para toda a comunidade, conjugando-se com o respeito ao meio ambiente.

A execução de leis, decretos, normas e regulamentos; a preparação e supervisão de documentos de orçamento e planejamento; a análise e recomendações de políticas e programas; a seleção e supervisão de funcionários; o funcionamento e manutenção da repartição e a manutenção de contatos com grupos e indivíduos relevantes fora da repartição. Ao executar essas múltiplas tarefas, presume-se que o administrador tenha suficiente discernimento para levar a cabo a política oficial da repartição.

Portanto, desse contexto da administração pública espera-se um desempenho satisfatório para que o cidadão tenha acesso a serviços públicos de qualidade, como saúde, educação, transporte coletivo, lazer, segurança, entre outros, e que esses serviços resultem de um adequado gerenciamento dos recursos.

3 DESPESA PÚBLICA

Despesa é um termo utilizado mundialmente pela contabilidade para evidenciar a variação passiva resultante da diminuição de ativos ou do aumento de passivos de uma entidade, que diminua a situação patrimonial. Esse conceito pode se dá tanto as Despesas Privadas, "aquelas efetuadas pelas entidades privadas", como as Despesas Públicas, "aquelas efetuadas pelos entes públicos".

Para Aliomar Baleeiro, despesa pública é a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da administração pública após autorização legislativa para execução de uma finalidade alheia ao poder público. "É aquilo que o Estado gasta para fazer funcionar os serviços públicos e atender ao interesse público" (BALEEIRO, 2003).

A despesa pode ser definida sob dois aspectos fundamentais: a) sob o aspecto geral, designa o conjunto dos dispêndios do Estado no atendimento dos serviços e encargos assumidos no interesse da população. Constitui o programa anual do governo; b) sob o aspecto específico, a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do Governo (SILVA, p. 124, 2003).

É todo o consumo de recursos orçamentários e extra-orçamentários. Orçamentários são todos aqueles fixados pela Lei Orçamentária Anual e extra-orçamentários são aqueles provenientes da geração de passivos financeiros, classificados como receita extra-orçamentária, constituindo-se em despesa extra-orçamentária quando de seu recolhimento e/ou pagamento a quem de direito.

O orçamento da despesa pública passará pelo processo de elaboração da LOA, a partir do PPA e da LDO. De acordo com a Portaria nº 42/99, nas Leis Orçamentárias e nos Balanços, as ações dos governos serão identificadas em termos de função e sub-função, programas, projetos, atividades e operações especiais no qual a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estabelecerão, em atos próprios, suas estruturas de programas, códigos e identificação, respeitados os conceitos e determinações da referida Portaria.

Quanto à natureza, a despesa pública é classificada em dois grandes grupos:

I - Despesa orçamentária - autorizada na lei do orçamento e em créditos adicionais. Deve obedecer aos princípios e regras de direito financeiro, especialmente no tocante a: limites, vedações, licitação, empenho, liquidação e pagamento;

II – Despesa extra orçamentária – decorrente de valores que ingressaram nos cofres públicos a títulos de receita extra-orçamentária. Não são consignadas na LOA. Compreendem saídas de numerário resultante de consignações, cauções, depósitos, pagamento de operações de crédito por antecipação de receita (ARO) e de restos a pagar de exercícios anteriores.

Quanto à categoria econômica, a Lei 4.320/64 classifica as despesas em despesas correntes e despesas de capital. A Portaria Interministerial 161/2001, da Secretaria do Tesouro Nacional e da Secretaria de Orçamento Federal, com supedâneo do artigo 50, § 2º da LRF, desdobrou a classificação da Lei 4.320/64, incluindo, além da categoria econômica os "Grupos de Natureza de Despesa", "Modalidades de Aplicação" e "Elementos de Despesa".

As "Categorias Econômicas" são duas e dividem-se em 1) Despesas Correntes e 2) Despesas de Capital, a grosso modo, despesas destinadas, respectivamente, a custeio e investimento. Os "Grupos de Natureza de Despesa", agregações de elementos de despesa com características semelhantes, são seis: 1-Pessoal e Encargos Sociais, 2-Juros e Encargos da Dívida, 3-Outras Despesas Correntes, 4- Investimentos, 5-Inversões Financeiras, 6-Amortizações da Dívida. As "Modalidades de Aplicação", que visa identificar as aplicações próprias e os recursos transferidos a terceiros, são dez, desdobradas em aplicações diretas, transferências intra e intergovernamentais e transferências ao setor privado. Os "Elementos de Despesa", que tem o objetivo de identificar a natureza do gasto, são mais de noventa espécies.

Muito importante, também, a classificação institucional e funcional-programática da despesa. Na classificação institucional as despesas são demonstradas por órgão e unidade orçamentária, ou seja, aqueles em que serão consignadas dotações próprias na LOA (art. 14 da Lei 4.320/64).

A classificação funcional compreende as funções a que se refere o art. 2º, I, da Lei 4.320/64, as quais são discriminadas no anexo 5 daquela Lei. As funções e subfunções estão especificadas no anexo da Portaria 42/99, de 14 de abril de 1999, do então Ministério de Orçamento e Gestão, as quais servirão de agregador dos gastos públicos por área de ação governamental. As funções (em número de 28) representam o maior nível de agregação da despesa pública. As subfunções (em número de 109) representam um desdobramento da função, compreendendo um subconjunto de despesas semelhantes. As subfunções podem ser combinadas com funções diferentes daquela a qual esteja vinculada.

Na classificação programática a despesa é demonstrada de acordo com o programa de governo específico. Consoante a Portaria 42/99, programa é o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurados por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual.

São instrumentos da programação, para alcançar os objetivos de um programa, os projetos e as atividades. O projeto envolve um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo. A atividade envolve um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo.

O art.16 da Lei de Responsabilidade Fiscal trata dos requisitos a serem cumpridos para a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa, quais sejam:

ü Estimativa do impacto orçamentário-financeiro;

ü Adequação à lei orçamentária; e

ü Compatibilidade com o Plano Plurianual e com Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Os dois últimos requisitos devem ser cumpridos mediante declaração do ordenador de despesa, embora a Lei estabeleça em seu art.16, §1º, o que deva ser considerado como adequação à lei orçamentária e compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Quanto à estimativa, esta deverá ter suas premissas e metodologia de cálculo evidenciada.

A Lei Complementar impõe premissas para a criação ou aumento da despesa obrigatória de caráter continuado, a saber:

ü Estimativa do impacto orçamentário-financeiro;

ü Demonstração da origem dos recursos para seu custeio;

ü Não afetação das metas fiscais mediante compensação pelo aumento permanente da receita ou pela redução permanente de despesa;

ü Observância dos limites e condições definidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Tais imposições não se aplicam às despesas com o serviço de dívida e com a revisão geral anual da remuneração dos serviços públicos. São consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendem o disposto nos artigos 16 e 17 da Lei. A partir da LRF, as disposições sobre os limites da despesa com pessoal passam a ser reguladas pela mesma, tendo sido revogada a Lei Complementar 96, de 31 de maio de 1999.

A despesa pública segundo comentários à lei nº 4320/64 possui três estágios, empenho, liquidação e pagamento, a LC 101/00 em nada modificou os estágios de despesa, a LRF impôs algumas regras referentes à despesa impondo limites temporais em valores baseando-se geralmente na RCL e na própria despesa.

Despesa obrigatória de caráter continuado é a despesa corrente derivada de lei ou ato administrativo que fixe a obrigação legal de execução por um período superior a dois exercícios. Essa despesa deverá ser compensada por aumento permanente de receita ou redução permanente de despesa.

Com essa despesa o ente cria uma obrigação legal por dois anos elaborar, um documento contendo estimativas do impacto financeiro-orçamentário, que deverá demonstrar a origem dos recursos para seu custeio e que as metas de resultados fiscais previstos na LDO não serão afetadas.

Além dos princípios orçamentários citados anteriormente, as despesas do Estado deverão obedecer aos princípios da utilidade, legitimidade, oportunidade, legalidade e economicidade.

No Princípio da Utilidade, a despesa deve atender ao custeio dos gastos necessários ao funcionamento dos organismos do Estado, objetivando o atendimento da coletividade.

A utilidade da despesa deve ter legitimidade. Para isso as despesas devem fundamentar-se nas seguintes condições:

ü Consentimento coletivo – aqui representado pela população. Exemplo disso é o Orçamento Participativo;

ü Possibilidade contributiva – deve haver uma harmonia entre a entidade arrecadadora e os contribuintes.

O Princípio da Oportunidade decorre diretamente da legitimidade e estabelece que a despesa, para ajustar-se à necessidade da coletividade, deve ser oportuna. Esse princípio estabelece que a despesa deve adaptar-se à real capacidade contributiva dos contribuintes. Deve analisar-se as reais condições econômica do momento, podendo haver despesas inoportunas em ocasiões de precariedade econômica, podendo vir a agravar a capacidade contributiva.

Com relação ao Princípio da Legalidade, a lei, para o particular, significa pode fazer assim, para o administrador público significa deve fazer assim. (SILVA apud Hely Lopes Meireles, 2003). O administrador público está em toda sua atividade funcional sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum. Na administração pública não há liberdade nem vontade pessoal, só é permitido fazer o que a lei autoriza, enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe.

De acordo com o Princípio da Economicidade, as atividades da administração devem ser avaliadas pela relação custo-benefício na aplicação dos recursos públicos, devendo haver uma preocupação com a viabilidade, eficiência e eficácia das operações.

3.1 Despesas públicas municipais

A análise da despesa pública dos municípios é fundamental para a compreensão adequada do cumprimento das atribuições legais dos governos locais na provisão de serviços públicos. Essa conexão entre os resultados da execução orçamentária municipal e a efetividade no cumprimento das atribuições pelos municípios principia com a consideração de aspectos do planejamento da despesa pública.

O ponto de partida desse entendimento encontra-se nos instrumentos preconizados pela CF 88 para o planejamento das finanças públicas (artigos 165 e 166), que compreendem o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). A Lei Complementar nº 101, de 2000, ou Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que regulamenta a CF 88 na área de finanças públicas (a partir do artigo 163), determina que toda despesa pública deve estar prevista na LDO e a realização da despesa deve ser precedida do respectivo empenho.

A novidade maior nessa recente regulamentação fiscal complementar à CF 88, mais diretamente afim a este estudo, corresponde ao conceito estabelecido de despesa obrigatória de caráter continuado que, nos termos do art. 17 da LRF, é a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo e geradora de obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

Ou seja, esse conceito representa a base para o uso, neste estudo, do gasto público local como representativo das responsabilidades constitucionais ou legais dos governos municipais na provisão de serviços públicos, considerado na seção anterior.

Os mecanismos previstos pela LRF para o controle do gasto público nas várias esferas de governo são, basicamente, os mesmos adotados na CF 88 (artigos 167 a 169). Contudo, a LRF refere-se ao vínculo das atividades de execução do gasto público com as de planejamento, como expressão da ampliação do conhecimento e da participação da sociedade, assim como do controle das atividades ligadas à arrecadação de receitas e à realização de despesas pelo poder público. Alguns mecanismos instituídos pela LRF (art. 48) preveem a maior participação popular na discussão e elaboração dos planos e orçamentos, a disponibilidade das contas dos administradores, durante todos os mandatos, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade e a divulgação pública ampla de relatórios periódicos sobre a gestão fiscal e a execução orçamentária.

3.1.2 Despesa Pública Municipal com Educação

A educação é um direito fundamental, universal e inalienável. É dever do Estado implementar políticas públicas capazes de garantir sua qualidade social, bem como o acesso e permanência de todos e de todas; construir espaços de participação direta, indireta e representativa, nos quais a sociedade civil possa atuar efetivamente na definição, gestão, execução e avaliação de políticas públicas educacionais. É necessário que os governos garantam prioridade de recursos financeiros para a educação pública, pois o compromisso com a qualidade é também compromisso financeiro com a educação. É tarefa de todos que acreditam no direito à educação exigir que o Estado efetive políticas públicas para a educação de qualidade, concebendo-a não como simples acesso às cadeiras escolares e sim à garantia ao conhecimento historicamente construído.

O financiamento da educação como área de estudos no Brasil vem despertando crescente interesse entre os pesquisadores, o que não significa que sejam numerosos os resumos registrados (VELLOSO, 2006).

A legislação educacional que aborda o financiamento da educação básica no Brasil contempla três momentos: o primeiro momento apresenta um resgate da estrutura de tributos do Brasil nos termos da Constituição Federal (CF) de 1988; o segundo momento faz um histórico do financiamento da educação no Brasil até as principais e atuais fontes de receitas para o financiamento da educação básica no Brasil; por fim, faz breves considerações quanto a importância fundamental da participação da sociedade no que tange ao financiamento da educação, desde o conhecimento da composição do fundo público até o controle de sua aplicação na educação e avaliação de seus efeitos.

Nesse sentido, insere-se uma discussão acerca da Política Nacional de Educação (PNE), a qual assume atuação estratégica no desenvolvimento do país. As políticas educacionais implantadas no Brasil, a partir de 1990, evidenciam um maior comprometimento com a educação e propõem uma nova forma de dispor esse serviço: mais descentralizado, democrático e constituído a partir de um novo foco, o ensino básico. Que, orientado constitucionalmente, particularmente pela Lei de Diretrizes do Ensino Básico (LDB), instrumentaliza-se no Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) (OLIVEIRA, 2003).

A educação escolar, caracterizada como um bem meritório, apesar de antever-se as características de rivalidade e exclusividade válidas ao bem público puro, tem na atuação do governo um dos fatores estratégicos para a promoção da justiça e do bem estar coletivo. E, sendo a educação tanto um bem de investimento quanto de consumo, a aplicação ótima dos recursos disponíveis para tal, ultrapassa a satisfação imediata.

De acordo com Frigotto (1999), a política educacional desenhada atualmente se inspira na teoria do capital humano e enfatiza a universalização do acesso a escola, a mobilidade, a equalização e a justiça social. O que acaba por transformar a escola na unidade básica para o desenvolvimento nacional, já que sua especificidade aponta para a produção de um conhecimento geral e articulado para a produção.

Nesse sentido, do ponto de vista distributivo e da eficiência econômica, na visão da teoria da escolha pública, as decisões de gasto em educação perpassam pela qualidade das escolhas dos envolvidos no processo, bastante complexo, onde as famílias definem o nível educacional dos filhos, o governo sanciona quando e como alocar os recursos e a burocracia o quanto será necessário para a execução de suas funções.

No entorno dessas discussões, Frigotto (1999) ressalta que especialistas e estudiosos da educação têm criticado os sistemas educacionais quanto aos seus resultados e aponta para considerável ineficiência; baixo índice de qualidade; altos custos por aluno e por egresso; e rendimentos diferenciados segundo as diferentes escolas, ao passo que propõe a reformulação das estratégias de atuação e planejamento nessa área.

No Brasil, para a provisão do serviço educacional, as esferas governamentais atuam em regime de laboração: a União, especificamente via Ministério da Educação, assegura o ensino superior e assume o papel normativo, distributivo e supletivo; os Estados e o Distrito Federal atuam prioritariamente no ensino médio e compartilham a responsabilidade do ensino fundamental com municípios, os quais assumem também a educação infantil.

Nesse aspecto, a carência de elaboração e exposição de dimensões, fatores e indicadores de qualidade que demonstrem a complexidade do fenômeno educativo têm ocupado a agenda das políticas públicas para a educação. A partir da proposta de modificações no modelo de gestão das escolas: mais descentralizado, democrático e participativo.

Assim, foram criadas unidades jurídicas, denominadas de Unidades Executoras (UEX's), sob o objetivo de unir representações da comunidade escolar para assim gerenciar o recebimento e aplicação dos recursos financeiros. A partir de então, a autonomia e a participação social nas unidades escolares tornou-se condição sine qua non para a qualidade dos gastos públicos em educação.

Nas fontes de financiamento, o artigo 212 da Constituição Federal prevê que União, Estados e Municípios, aloquem respectivamente, 18%, 25% e 25% das receitas originárias de impostos, transferências e contribuições sociais e a descentralização dos recursos e de autonomia financeira das escolas destaca o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB).

A maneira de avaliar os resultados da PNE é expressa no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDB), onde os recursos destinados às escolas se atrelam (direta ou inversamente) aos IDEB´s obtidos, de modo apontem para a atuação, mais estrategicamente, naquelas instituições mais sensíveis e provocar nelas as mudanças qualitativas e quantitativas necessárias à qualidade da educação escolar.

Essa modernização configurou um novo perfil do sistema educacional brasileiro, de modo que o desafio da universalidade do acesso à educação associa-se ao de obtê-la com qualidade. Pois, à medida que resultados como conclusão, qualificação de profissionais, razão professores/alunos, não necessariamente respondem ao aumento do acesso da educação, surge um trade-off entre quantidade e qualidade, de forma que atenuá-lo têm sido o desafio da PNE.

Essa conjuntura pode ser justificada pelo fato de, apesar do esforço despendido nas políticas sociais de educação ter sido acentuado a partir da década de 1990, há ainda muito que se fazer pelo sistema público de ensino no Brasil para que se aproxime dos padrões requeridos mundialmente. Um dos fatores a prospectar avanços, por exemplo, é a participação da comunidade escolar, sobretudo no processo de descentralização financeira.

4 CONCLUSÃO

Despesa constitui-se de toda saída de recursos ou de todo pagamento efetuado, a qualquer titulo, pelos agentes pagadores para saldar gastos fixados na Lei do Orçamento ou em lei especial e destinados à execução dos serviços públicos, entre eles custeios e investimentos, além dos aumentos patrimoniais, pagamentos de dívidas, devolução de importâncias recebidas a títulos de caução, depósitos e consignações. As despesas públicas, por convenção contábil, são vislumbradas por regime de competência, enquanto as receitas públicas o são por regime de caixa além de serem divididas em despesas orçamentárias extra orçamentárias.

No que se refere ao objetivo principal desse estudo acredita-se que este foi atendido a partir das considerações encontradas no decorrer da pesquisa, pois a pesquisa evidenciou que a despesa pública hoje está condicionada à observância de alguns requisitos, estabelecidos na legislação ora vigente, especialmente destacada a Lei Complementar nº 101/00, que, em seus arts. 15,16 e 17 obrigam a comprovar a situação orçamentária e financeira, quanto a criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental, pelos seguintes documentos: a) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; b) declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Pode-se perceber que apesar de recorrentes, os problemas com educação persistem e as intervenções de política efetuadas nas e pelas diversas esferas governamentais pouco têm contribuído para elevar o desempenho do setor. Um dos pontos cruciais para esse baixo desempenho é o sistema de financiamento da educação.

 

REFERÊNCIAS

BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças, 6. ed. Rio de Janeiro: Forense.2003.

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Tags: Despesas Municipais. Educação.

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