Estágios da Reforma Orçamentária

Estágios da Reforma Orçamentária

De acordo com Schick (1966), há três estágios distintos do processo de reforma orçamentária: O “Controle”, a “Gestão” e o “Planejamento”.

O estágio “Controle” trata da composição do orçamento tradicional, que caracteriza os primeiros estágios evolutivos da técnica orçamentária, que consiste no detalhamento dos objetos na peça orçamentária, como forma de impedir qualquer abuso.

O estágio “Gestão” trata da composição de um orçamento voltado para disciplinar e organizar as atribuições administrativas dos órgãos que integram o Estado, onde se destaca a classificação por função e o uso de medidas de custo dos serviços.

O estágio “Planejamento”, segundo Fabiano Garcia Core, marca o advento do orçamento-programa, que tem como característica dominante a racionalização do processo de fixação de políticas, mediante o manuseio de dados sobre custos e benefícios das formas alternativas de se atingir osobjetivos propostos e a mensuração dos produtos para propiciar eficácia no atingimento desses objetivos.

. Cabe ressaltar no estágio “Planejamento”, a importância da tradução das prioridades de governo no orçamento.

Tendo em vista o Governo Federal, os estágios da reforma orçamentária denominados “Controle” e “Gestão” são identificados a partir da vigência da lei 4.320/64, que determina a classificação por função das despesas nos orçamentos. Essa lei tem um viés contábil e parcialmente administrativo, pois apresenta a etapa de controle como o foco da reforma (já que especifica a formulação do orçamento e impõem controle via autoridade central aos gastos descentralizados), porém nos quesitos administrativos institui apenas a reclassificação do orçamento em funções, estando ausente o uso de medidas de custos dos serviços.

A reforma orçamentária que institui o estágio “Planejamento”, advém com a Constituinte de 1988 que obriga o governo eleito a formular um Plano Plurianual (como forma de guiar as prioridades daquele governo, durante o período de 4 anos), uma Lei de Diretrizes Orçamentárias (para prever metas e riscos fiscais anuais) e uma Lei Orçamentária Anual (que é a própria alocação dos gastos e investimentos no período anual).

Descrever o Governo Federal brasileiro a partir dos estágios da reforma orçamentária propostos por Schick, é também evidenciar fatores que limitam e incentivam a viabilidade dessa reforma. Na questão de instituir o uso de medidas de custo (estágio de “Gestão) para pautar os sub-orçamentos dos órgãos, há a hipótese de carência de um corpo técnico específico interino a cada órgão e na própria unidade que formula o orçamento uno, para auferir tais medidas. Além da hipótese de que é complexo conciliar em um orçamento essas medidas de custo, seja pela própria organização e compreensão de um sistema de informação que integre as diversas áreas de governo.

A adoção desse sistema de medidas de custo, pode por outro lado surtir como ameaça a orçamentos de órgãos que já estejam consolidados. Na questão de implementar o PPA (estágio “Planejamento”) atrelado a ideia proposta por Fabiano Garcia Core, há a hipótese de que as limitações são impostas pela própria reforma de “Gestão”, que não agrega o uso de medidas de custo, tornando o planejamento irreal, já que as medidas de custos não são compatibilizadas com os insumos disponíveis e com os objetivos pretendidos pelo governo no período.

 

Artigo em colaboração com Rafael Carrara Besnosoff, gestor público e bacharel em Gestão de Políticas Públicas pela Universidade de São Paulo

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