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Princípios da Administração Pública

Para que os bens e serviços sejam oferecidos ao público, as atividades correspondentes devem ser planejadas, organizadas e controladas. Os conceitos, princípios e técnicas que se constituem no objeto da Ciência da Administração dizem respeito às funções administrativas clássicas (planejamento, organização, direção e controle) aplicadas às atividades envolvidas com a produção de um bem e/ou à prestação de um serviço. No setor público, elas precisam ter o aspecto legal, isto é, de um instrumento normativo que, por natureza, as apresenta de forma técnica, sem explicações. Cabe, portanto, ao gestor público saber identificá-las, interpretá-las e aplicá-las corretamente quanto à forma de utilizar os recursos da organização para conseguir os melhores resultados para o público-alvo e para os cofres públicos.

Jose carlos,

Para NOGUEIRA, 2005, a importância na identificação dos princípios da administração pública nos dispositivos legais em vigor e do seu perfeito entendimento pelo gestor público, está no fato de que eles norteiam a estruturação e o funcionamento das atividades administrativas públicas.

O autor os divide em princípios constitucionais ou básicos, em princípios fundamentais e em princípios gerenciais. Valendo-se de sua idéia, são acrescentados mais dois grupos. Um que trata dos princípios do processo de Licitações & Contratos, porque norteiam as atividades de compras e contratações no setor público. E outro que aborda os princípios da contabilidade aplicada ao setor público, porque tratam de aspectos e métodos relacionados às variações patrimoniais públicas.

1. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS OU BÁSICOS

Constam no Art. 37 da Constituição Federal:

- Legalidade:

É importante que todo gestor público saiba que na administração pública só é permitido fazer e produzir resultado conforme o instrumento legal autoriza.

- Impessoalidade:

O gestor público fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros, pois a finalidade da sua organização e o objetivo do seu cargo são públicos.

- Moralidade:

NOGUEIRA, 2005, diz que a moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta interna, seguindo as exigências da instituição a que serve e a finalidade de sua ação que é o "bem comum".

- Publicidade:

Como expressa NOGUEIRA, 2005, "em princípio, todo ato administrativo deve ser publicado, porque pública é a administração que o realiza".

- Eficiência:

Todo agente público deve desempenhar suas atividades de forma que elas possibilitem um desempenho com resultados positivos para o serviço público e com atendimento satisfatório das necessidades coletivas, observando-se o seu custo operacional.

2. PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS

Estão regulados no Art. 6º do Decreto Lei 200/67:

- Planejamento:

Consta também no Art. 174 da Constituição Federal. Consiste em um conjunto de ações intencionais, integradas, coordenadas e orientadas para tornar realidade um objetivo futuro, de forma a auxiliar o processo de tomada de decisão. O resultado final é a elaboração de um plano organizacional.

- Coordenação:

Visa entrosar as atividades da administração, de modo a evitar a duplicidade de atuação, a dispersão de recursos, a divergência de soluções e as disfunções da burocracia.

- Descentralização:

É a existência de um ente, distinto do Estado, a qual, investido dos necessários poderes de administração, exercita atividade pública ou de utilidade pública. Diversa da descentralização é a desconcentração administrativa, que significa repartição de funções entre os vários órgãos de uma mesma administração, sem quebra de hierarquia. Na descentralização, a execução de atividades ou a prestação de serviços pelo Estado é indireta e mediata; na desconcentração é direta e imediata.

- Delegação de Competência:

É a aplicação de uma forma do princípio da descentralização, ou seja, uma técnica de descongestionamento da administração.

- Controle:

É qualquer ação tomada pela administração com o objetivo de atingir metas estabelecidas. Sob o aspecto contábil, visa a proteção de bens, confiabilidade e veracidade de informações. Sob o aspecto gerencial, visa a observância de planos e normas, atingir os objetivos estabelecidos e o uso econômico e eficiente dos recursos.

3. PRINCÍPIOS GERENCIAIS

Referem-se à aplicação de princípios da Ciência da Administração e constantes em dispositivos legais vigentes:

- Estratégia:

Para FERNANDES e BERTON, 2005, é a forma de realizar o mapeamento das futuras direções da organização a partir dos recursos que possui, elaborando planos, estabelecendo políticas, definindo caminhos a serem percorridos e efetivando ações para viabilizar esses desejos. Implica na realização de planejamento em três níveis básicos: o estratégico, o tático e o operacional, pressupondo uma perfeita correlação entre estes níveis e a hierarquia organizacional. Desta forma, o planejamento estratégico refere-se ao nível institucional e elaborado numa perspectiva temporal de longo alcance. O tático corresponde ao nível intermediário, sendo de médio prazo, e o operacional refere-se à execução e de curto prazo.

No setor público, no nível estratégia de Estado, o princípio é aplicado conforme a publicação Cadernos NAE Nr 6 que apresenta um projeto estratégico nacional de longo prazo, considerando três grupos de informações referenciais necessárias: "onde" se encontra a sociedade brasileira, "para onde" se deseja ir e "como" chegar ao destino desejado. Nos níveis tático e operacional do Estado Brasileiro, considerando o previsto no Art. 165 da Constituição Federal e as dimensões de curto e médio prazo, têm-se o Plano Plurianual (PPA) que é uma lei que define as prioridades do Governo pelo período de 4 (quatro) anos, contendo diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada; a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que é uma lei que define as metas e prioridades em termos de programas a executar, estabelecendo metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente; e a Lei Orçamentária Anual (LOA) que disciplina os programas e ações do governo federal no exercício considerado.

Também pode ser encontrado no Art. 2º da Lei 10.180/01 expressa que "O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal tem por finalidade:

I - formular o planejamento ESTRATÉGICO (grifo meu) nacional;

II - formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e social;

III - formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais;

IV - gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal;

V - promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, visando a compatibilização de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos planos federal, estadual, distrital e municipal".

Portanto, a estratégia constitui um processo de aprendizagem através do qual a direção da organização tenta atingir níveis de aspiração, objetivos e metas, fazendo uso mais eficiente dos seus recursos frente a um meio cada vez mais imprevisível.

- Eficiência:

É, também, um princípio constitucional, considerando o disposto no Art. 37 da Constituição: "a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e EFICIÊNCIA (grifo meu) e...", bem como no Art. 74 vê-se que "Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e EFICIÊNCIA (grifo meu), da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado".

É a forma de fazer o que deve ser feito com o melhor emprego de recursos.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, no seu Art. 67, aplica esse princípio ao expressar que o conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade, deve realizar suas ações visando a disseminação de práticas que resultem em maior EFICÊNCIA (grifo meu) na alocação e execução do gasto público.

O Art. 20 da Lei 10.180 também o aplica ao determinar a comprovação da legalidade e da avaliação dos resultados da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da Administração Pública Federal, quanto à eficácia e EFICIÊNCIA (grifo meu) da gestão.

O Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, por intermédio da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação e do Departamento de Logística e Serviços Gerais, aplica o princípio na sua publicação "Sistema de Registro de Preços – Manual do Usuário, 2006" tem investido na sistematização das rotinas e procedimentos destinados a melhorar a EFICIÊNCIA (grifo meu) e a qualidade na utilização do sistema.

A Secretaria de Gestão (SEGES), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), na publicação Guia Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Construção de Indicadores, 2009, apresenta um conceito de Eficência, considerando a metodologia de Cadeia de Valor: "Eficiência é a relação entre os produtos/serviços gerados (outputs) com os insumos utilizados, relacionando o que foi entregue e o que foi consumido de recursos, usualmente sob a forma de custos ou produtividade. Por exemplo: uma campanha de vacinação é mais eficiente quanto menor for o custo, ou seja, quanto menor for o custo da campanha, mantendo-se os objetivos propostos".

Portanto, a eficiência impõe a todo agente público realizar suas atribuições com presteza, perfeição, rendimento e rapidez. Não basta desempenhar suas atividades com a observância da lei, é indispensável que o administrador público as desempenhe com resultados positivos para o serviço público e com atendimento satisfatório das necessidades coletivas. Deve ser avaliada do ponto de vista da quantidade e da qualidade do serviço prestado, observando-se o seu rendimento efetivo, seu custo operacional e sua real utilização para os administrados e para a administração.

- Eficácia:

É fazer o quê tem que ser feito. Ou seja, é a realização de um conjunto de ações que garantam atingir os objetivos e metas determinadas no planejamento organizacional dentro do prazo estabelecido ou conveniado.

A Constituição Federal, no Art. 74, o aplica, discorrendo sobre as ações dos Poderes da União quanto à eficácia no controle e na gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.

Também pode-se encontrá-lo no Art. 7o da Lei 10.180/01 quando expressa que "compete às unidades responsáveis pelas atividades de planejamento: III - acompanhar física e financeiramente os planos e programas referidos nos incisos I e II deste artigo, bem como avaliá-los, quanto à EFICÁCIA (grifo meu) e efetividade, com vistas a subsidiar o processo de alocação de recursos públicos, a política de gastos e a coordenação das ações do governo". E no seu Art. 20 onde consta que o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem as seguintes finalidades: "II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à EFICÁCIA (grifo meu) e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da Administração Pública Federal ...".

A SEGES na publicação Guia Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Construção de Indicadores, 2009, apresenta um conceito de eficácia, considerando a metodologia de Cadeia de Valor: "Eficácia é a quantidade e qualidade de produtos e serviços entregues ao usuário (beneficiário direto dos produtos e serviços da organização)".

A eficácia pode ser entendida como a adoção de um conjunto de ações que garantam a o alcance dos planos, objetivos ou metas determinados, para entidades, empresas ou projetos públicos a custos razoáveis de maneira factível e dentro de um prazo estabelecido ou conveniado.

- Efetividade:

É a relação entre os resultados (impactos observados) e os objetivos (impactos esperados). É aplicado: no § 1º do Art. 145 da Constituição quando trata da capacidade econômica do contribuinte em relação às características dos impostos; no Art. 7o da Lei 10.180/01, visto anteriormente.

A SEGES na publicação Guia Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Construção de Indicadores, 2009, apresenta um conceito de efetividade, considerando a metodologia de Cadeia de Valor: "Efetividade são os impactos gerados pelos produtos/serviços, processos ou projetos. A efetividade está vinculada ao grau de satisfação ou ainda ao valor agregado, a transformação produzida no contexto em geral".

Em síntese, efetividade é a relação entre os resultados (impactos observados) e os objetivos (impactos esperados). O valor efetivo das ações governamentais deve ser medido com base nos resultados qualitativos, ou seja, nos impactos socioeconômicos produzidos.

- Economicidade:

É a avaliação das condições em que são adquiridos os recursos organizacionais, suas necessidades e comparando-se com o que foi adquirido ou vai se adquirir, os padrões de qualidade aceitáveis, o grau de utilização dos bens ou serviços a adquirir e os prazos e condições da obtenção dos recursos.

O Art. 70 da Constituição Federal emprega o princípio quando discorre sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta.

- Otimização:

Para SILVA, 1998, "é uma técnica para calcular a melhor distribuição de recursos para um determinado objetivo, levando-se em conta determinadas restrições". Este processo de se transformar os dados de um problema e organizá-los segundo as necessidades organizacionais chama-se "modelagem", utilizado pela Pesquisa Operacional (PO). É um conceito sobre a busca da melhor utilização (técnica, econômica, social, política) de recursos e processos, através da aplicação de métodos científicos, visando a maior satisfação do consumidor, definidos num contexto.

A publicação Licitações & Contratos, do TCU, aplica o princípio ao tratar da redução de custos operacionais e otimização dos processos de contratação de bens e serviços pela Administração possibilitados pelo Subsistema de Registro de Preços (SISRP).

Também é aplicado na publicação "A política de governo eletrônico no Brasil", da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), do MPOG, quando se refere ao poder de compra do Governo Federal para a obtenção de custos menores e a otimização do uso de redes de comunicação.

Pode-se verificar, ainda, na parte 3 – Modais de Transporte, do Tomo 3 – Base de Dados Geográfica, do Volume I – Base de Dados, do Plano Nacional de Logística e Transportes (PNLT), do relatório elaborado pelo Exército Brasileiro e pelo Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes (DNIT) a aplicação desse princípio, referindo-se à utilização das informações georreferenciadas sobre pontos de transbordo para a otimização de rotas e transporte de mercadorias e no desenvolvimento de projetos de infra-estrutura e direcionamento de investimentos.

- Produtividade:

Em seu conceito clássico é o resultado da divisão da produção física obtida numa unidade de tempo por um dos fatores empregados na produção. É comumente relacionada à eficiência. A produtividade é entendida em "como fazer o quê tem de ser feito".

A Constituição Federal faz referência ao princípio quando trata, no § 7º do Art. 39, da aplicação de recursos orçamentários em programas de qualidade e produtividade e no § 4 do Art. 218, quando discorre sobre investimento das empresas em formação e aperfeiçoamento de recursos humanos, assegurando-lhes remuneração, distinta do salário, conforme a produtividade de seu trabalho.

O Art. 30 da Lei 4.320/64 aplica o princípio, discorrendo sobre a estimativa da receita com base em variáveis conjunturais que possam afetar a produtividade de cada fonte de receita.

A Lei 8.666, no Art. 48, emprega o princípio em relação às propostas no processo de compras e contratações, exigindo que as empresas comprovem, se os seus coeficientes de produtividade são compatíveis com a execução do objeto do contrato.

4. PRINCÍPIOS DO PROCESSO DE LICITAÇÕES E CONTRATOS

A publicação "Licitações e Contratos" do TCU apresenta os princípios do processo de Licitação & Contratos para a administração pública:

- Princípio da Legalidade:

Esse princípio vincula os licitantes e a Administração Pública às regras estabelecidas nas normas e princípios em vigor, fazendo referência ao Art. 3o da Lei 8.666 e ao Art. 37 da Constituição.

- Princípio da Isonomia:

Significa dar tratamento igual a todos os interessados. É condição essencial para garantir competição em todos os procedimentos licitatórios.

- Princípio da Impessoalidade:

Obriga a observância, nas suas decisões, de critérios objetivos previamente estabelecidos, afastando a discricionariedade e o subjetivismo na condução dos procedimentos da licitação. Pode-se observar a obrigatoriedade da observância desse princípio no Art. 37 da Constituição e no Art. 3o da Lei 8.666 tratados anteriormente.

- Princípio da Moralidade e da Probidade Administrativa:

A conduta dos licitantes e dos agentes públicos tem de ser, além de lícita, compatível com a moral, a ética, os bons costumes e as regras da boa administração.

- Princípio da Publicidade:

Qualquer interessado deve ter acesso às licitações públicas e seu controle, mediante divulgação dos atos praticados pelos administradores em todas as fases da licitação. Vale lembrar que é, também, um princípio constitucional.

- Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório:

Obriga a Administração e o licitante a observarem as normas e condições estabelecidas no ato convocatório.

- Princípio do Julgamento Objetivo:

Significa que o administrador deve observar critérios objetivos definidos no ato convocatório para o julgamento das propostas.

- Princípio da Celeridade:

Consagrado pela Lei nº 10.520, como um dos norteadores de licitações na modalidade pregão, busca simplificar procedimentos de rigor e de formalidade desnecessários. As decisões, sempre que possível, devem ser tomadas no momento da sessão.

5. PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA CONTABILIDADE PÚBLICA

A PARTE II, Procedimentos Contábeis Patrimoniais, do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (2012), expressa que a Contabilidade Pública, sendo um ramo da ciência contábil, deve observar os Princípios Fundamentais de Contabilidade, que representam a essência das doutrinas e teorias consoantes o entendimento predominante nos universos científico e profissional do País.

- Princípio da entidade:

Se afirma pela autonomia e responsabilização do patrimônio a ele pertencente. A autonomia patrimonial tem origem na destinação social do patrimônio e a responsabilização pela obrigatoriedade da prestação de contas pelos agentes públicos.

- Princípio da continuidade:

Está vinculado ao estrito cumprimento da destinação social do seu patrimônio, ou seja, a continuidade da entidade se dá enquanto perdurar sua finalidade.

- Princípio da oportunidade:

É a base indispensável à integridade e à fidedignidade dos registros contábeis dos atos e dos fatos que afetam ou possam afetar o patrimônio da entidade pública, observadas as Normas Brasileiras de Contabilidade aplicadas ao Setor Público.

- Princípio do registro pelo valor original:

Nos registros dos atos e fatos contábeis será considerado o valor original dos componentes patrimoniais que, ao longo do tempo, não se confunde com o custo histórico.

- Princípio da atualização monetária:

Torna a atualização monetária compulsória quando a inflação acumulada no triênio, medida com base no Índice Geral de Preços do Mercado (IGPM/FGV), atingir 100% ou mais.

- Princípio da competência:

É aquele que reconhece as transações e os eventos na ocorrência dos respectivos fatos geradores, independentemente do seu pagamento ou recebimento.

- Princípio da prudência:

Determina a adoção do menor valor para os componentes do ATIVO e do maior para os do PASSIVO, sempre que se apresentem alternativas igualmente válidas para a quantificação das mutações patrimoniais que alterem o patrimônio líquido.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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