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O Papel do Administrador na Gestão Pública

Gil,
O Papel do Administrador na Gestão Pública Gil Cordeiro Dias Ferreira Introdução Não existem países subdesenvolvidos. Existem países subadministrados . Peter Drucker. Propõe-nos o Conselho Federal de Administração (CFA), por meio do Prêmio Belmiro Siqueira / 2006, a redação de artigo sobre O Papel do Administrador na Gestão Pública. Oportuna a escolha do tema, em face do grave momento político que vivemos: desde meados de 2005, vem o País sendo varrido por uma tsunami de denúncias, precisamente, sobre deploráveis práticas de gestão pública, por parte do governo atual, com fortes indícios de que administrações anteriores tenham incorrido em procedimentos assemelhados. Tal quadro nos enche de desânimo, em particular quando a História nos mostra que, no Brasil, a administração da cousa pública – a res publica – invariavelmente tem primado pelo descumprimento, por seus agentes, dos princípios fundamentais que devem regê-la: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência . Diante disso, poder-se-ia indagar: que futuro devemos esperar para nossos pósteros? Entretanto, cabe aqui considerar um interessante contra-argumento: “O futuro não é um lugar para onde estejamos indo, mas um lugar que estamos criando; o caminho para ele não é encontrado, mas construído, e o ato de fazê-lo muda tanto o realizador quanto o destino.” Em suma, não nos cabe esperar pelo futuro, mas sim construí-lo, aqui e agora. E assim pensando, propusemo-nos a contribuir, ainda que de forma singela, para a edificação de um futuro melhor para o Brasil, aduzindo idéias no campo específico do tema escolhido para este certame: a gestão pública. Iniciaremos recordando certos conceitos empregados amiúde nessa área, cuja diversidade de interpretações geralmente provoca ambigüidades que, por sua vez, levam, na prática, a indesejáveis distorções, tanto por mero equívoco quanto por má-fé. Prosseguiremos com uma abordagem estrutural da Administração Pública Brasileira, em que incluiremos algumas das características que nela vemos. Mais adiante, enfocaremos alguns fundamentos da Ciência da Administração, tentando demonstrar como se processa, em nosso entender, sua aplicação no setor público, e concluiremos com algumas sugestões de ordem prática. A epígrafe desta introdução nos exorta, por um lado, a espantarmos a tradicional concepção fatalista de sermos subdesenvolvidos, e, por outro, a admitirmos, isto sim, sermos mal administrados – o que é solucionável. Mas para tanto, cumpre nos empenharmos desde já na busca de novos caminhos e paradigmas que nos permitam atingir patamares de desenvolvimento político, econômico e social de que possamos nos orgulhar. O presente artigo aponta algumas sugestões nesse sentido. Mas mesmo que não venham a ser consideradas, restar-nos-á sempre a satisfação de termos acudido ao desafio proposto pelo CFA, baseando-nos na lição que extraímos, na infância, de Antoine de Saint-Éxupéry: “Sempre tive horror ao testemunho; que serei eu se não participar?”. ........................................................................................................................................ I - Alguns Conceitos Fundamentais “O que é que há, pois, num nome? Aquilo a que chamamos rosa, mesmo com outro nome, cheiraria igualmente bem”. (William Shakespeare, em Romeu e Julieta) Ao tomarmos conhecimento do tema proposto pelo CFA - O Papel do Administrador na Gestão Pública – uma dúvida nos assaltou: referir-se-ia o Conselho, especificamente, ao indivíduo graduado em Administração, ou a qualquer outro que, independentemente de sua formação profissional, exerça alguma forma de gestão pública, seja por via eletiva, concurso público ou nomeação para cargo de confiança? Acreditamos que o número de pessoas enquadradas na segunda hipótese seja muito maior que o da primeira. Acresça-se que, para que o trabalho possa ter alguma utilidade, deve voltar-se precisamente para esses indivíduos, e não apenas para o restrito círculo daqueles que, diplomados na Ciência da Administração, estejam lotados em cargos públicos. Por conseguinte, neste artigo, o termo Administrador tem o sentido de Gestor Público. Cabe destacar ainda que o tema menciona a expressão Gestão Pública, enquanto a Constituição Federal alude à Administração Pública. Haveria diferenças entre esses dois conceitos? Vejamos as definições, lato sensu, de Administração e Gestão, apresentadas pelo Dicionário Universal da Língua Portuguesa, editado pela Priberam Informática Ltda : “Administração: do Lat. administrationes. f. - ação de administrar; governo; gestão de negócios públicos e particulares; conjunto de normas destinadas a ordenar e controlar a produtividade e eficiência, tendo em vista um determinado resultado; conjunto de indivíduos cuja função é a de gerir ao mais alto nível uma empresa, instituição etc; local onde estão instalados os serviços administrativos.” “Gestão: do Lat. gestiones. f. - ato de gerir; gerência, administração; direção.” Como se observa, as duas palavras podem ser consideradas sinônimas, em seus sentidos mais amplos. Já em suas acepções específicas para o setor público, encontramos algumas diferenças, como demonstra o Glossário da Câmara dos Deputados , do qual transcrevemos, a seguir, as definições de Administração, Gestão e Gestor Públicos: “Administração Pública: Instrumento de ação do Estado, estabelecido com o propósito de possibilitar o cumprimento de suas funções básicas, sobretudo as relativas à realização dos serviços indispensáveis à satisfação das necessidades coletivas. Conjunto de processos por meio dos quais os recursos públicos - materiais, humanos, financeiros e institucionais - são utilizados para a implementação das políticas públicas e a realização de obras e serviços demandados pelas necessidades coletivas.” “Gestão Pública: Prática de atos fundados na competência legal para gerir uma parcela do patrimônio público, sob a responsabilidade de uma determinada unidade. Aplica-se o conceito de gestão a fundos, entidades supervisionadas e a outras situações em que se justifique a administração distinta.” “Gestor Público: Funcionário público, ocupante de cargo de carreira, ou agente de empresa estatal que pratica atos de gestão, administra negócios, bens ou serviços.” Quer nos parecer, portanto, que a expressão Administração Pública tenha um sentido mais amplo, mais genérico, mais abstrato, indicando um instrumento do Estado, ou um conjunto de processos; por outro lado, Gestão Pública se nos apresenta como algo mais restrito, mais específico, mais concreto, apontando para o efetivo exercício de uma determinada atividade. Assim, cabe estabelecer aqui um compromisso: a abordagem que faremos, de ordem estrutural, dirá respeito à Administração Pública Brasileira em geral, mas nosso propósito maior, com este trabalho, é oferecer sugestões aos indivíduos que estejam ou venham a estar exercendo alguma forma específica de Gestão Pública, vale dizer, os Gestores Públicos, que, em última análise, são, efetivamente, Administradores, ou autoridades administrativas, independentemente de sua habilitação profissional. Prosseguindo, observemos que as definições reproduzidas linhas atrás nos remetem a outros conceitos importantes, que apresentamos a seguir, extraídos também do Glossário da Câmara de Deputados: Estado (que evoca as idéias de Soberania, Nação e Governo); Poder, Patrimônio e Políticas Públicas. “Estado: Organismo político-administrativo que ocupa determinado território, submetido à autoridade de governo próprio. É a nação ou o país, jurídica, política e socialmente organizada e dirigida.” O Estado é, portanto, uma comunidade de homens, fixada sobre um território, com potestade superior de ação, de mando e de coerção, ou seja, é governado por leis que se fundam num poder supremo internamente, não sobrepujado por nenhum outro externamente. É Pessoa Jurídica de Direito Público Interno. É a organização política sob a qual vive o homem moderno, tendo elementos constitutivos materiais (população e território), formais (governo e finalidade) e finais (bem comum). A idéia de poder supremo internamente, não sobrepujado por nenhum outro externamente aduz o conceito de Soberania: "Poder supremo do Estado, ou a qualidade máxima do poder político, que se sobrepõe ou está acima de qualquer outro poder, não admitindo limitações, exceto quando dispostas voluntariamente por ele, em firmando tratados internacionais, ou dispondo regras e princípios de ordem constitucional". Importante, porém, é ressaltar que a soberania pertence, originariamente, ao povo, que a delega a seus representantes - o Governo - por meio do voto, e assim constitui o Estado soberano. “Nação: sociedade natural de homens, com unidade de território, de tradição, de origem, de costumes e de língua, afeitos a uma vida em comum com uma consciência social. Elementos formadores: naturais (território, raça, língua), históricos (tradição, costumes, religião, lei) e psicológicos (aspirações comuns, consciência nacional, solidariedade coletiva).” “Governo: elemento formal do Estado. Conjunto de órgãos que realizam a Administração Pública, exercendo poderes que lhe foram delegados pela soberania do povo. Fazem parte dele: autoridade (força obrigatória de um ato emanado de alguém investido no cargo ou função correspondente); força (poder da lei, isto é, caráter da norma obrigatória para todos); e competência (soma de poderes que as leis outorgam às autoridades administrativas para que possam administrar ou gerir os negócios públicos).”. O Governo, portanto, é o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de autodeterminação. Trata-se de uma instituição política, que recebe do povo a delegação da soberania. É a expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. No sentido formal, é o conjunto de poderes e órgãos constitucionais; no sentido material, é o complexo de funções estatais básicas; e no sentido operacional, traduz-se pela condução política dos negócios públicos. “Patrimônio público: Conjunto de bens de natureza patrimonial vinculados aos órgãos e instituições dos poderes públicos, colocados à disposição da coletividade ou a seu serviço.” “Poder público: Conjunto dos órgãos por meio dos quais o Estado e outras pessoas públicas exercem suas funções específicas. O poder do Estado, pelo qual ele mantém a própria soberania. O governo.” “Políticas públicas: Conjunto de objetivos que se relacionam a segmentos ou áreas específicas da população, cuja execução depende de que sejam incluídos em programa de ação governamental, como as Políticas habitacional, de saúde, de segurança, do idoso etc.”. A apresentação desses conceitos teve por propósito embasar a filosofia que, em nosso entender, deve pautar o exercício dessa nobre arte - a Administração Pública - de conduzir agrupamentos humanos ao bem comum: o poder pertence ao povo, ou à Nação, que, ao sufragar seus mandatários – o Governo, integrado, em última análise, pelos Gestores Públicos – delega-lhes sua soberania, vale dizer, o direito que tem de exercer o poder público, autorizando-os, inclusive, a instituir tributos. Em contrapartida, assumem, esses mandatários, o dever de bem exercerem o poder em nome do povo, de bem gerirem o patrimônio público e o numerário que lhes foram confiados, e de bem conduzirem, afinal, por meio de adequadas políticas públicas, os destinos do Estado que assim se organiza. Essa, a essência do Contrato Social, ou mesmo da democracia indireta, desde, talvez, a Magna Carta inglesa, de 1215, promulgada pelo rei João - Sem-Terra, na qual se consagrou o princípio do "no taxation without representation” - o monarca não poderia estabelecer novos impostos ou aumentar os existentes, sem o consentimento dos representantes dos que deviam pagá-los, o que constituiu um primeiro obstáculo aos poderes da realeza. Essa forma de representação, apesar de limitada, pode ser considerada a origem dos modernos parlamentos, e, conquanto dissesse respeito, originalmente, apenas à questão tributária, evoluiu ao longo dos séculos, passando a ser aplicável a todos os atos administrativos públicos. Passemos agora à segunda parte deste trabalho, em que faremos uma abordagem estrutural da Administração Pública Brasileira e incluiremos algumas das características que nela vemos. ........................................................................................................................................ II - Sobre a Administração Pública Brasileira “O menos mau dos Governos é aquele que se mostra menos, que se sente menos e pelo qual se paga menos caro”. Alfred de Vigny A Constituição Federal, de 05/10/1988, regula a estrutura organizacional e outros aspectos da Administração Pública Brasileira, no Título III – Da Organização do Estado, Capítulo VII – Da Administração Pública; este, por sua vez, é dividido em quatro Seções, das quais abordaremos apenas a primeira – Disposições Gerais – que engloba os Artigos 37 e 38. A Administração Pública Brasileira tem uma estrutura “tridimensional”, ou seja, ela deve ser considerada: • Segundo as esferas governamentais – União, Estados / DF e Municípios; • Segundo os três Poderes constituídos, existentes em cada uma daquelas esferas – Executivo, Legislativo e Judiciário, aos quais se reúne o Ministério Público; e • Segundo a natureza de seus órgãos: Administrações direta, indireta e fundacional. A Administração Pública direta compreende, nas três esferas, os órgãos, como o próprio nome diz, “diretamente” subordinados aos titulares de cada um dos Poderes constituídos; no Executivo Federal, por exemplo, trata-se dos Ministérios e Secretarias Federais, além de outros órgãos de assessoramento da Presidência da República, como a Advocacia Geral da União; nos Executivos Estaduais / DF e Municipais, são, respectivamente, as Secretarias de Estado e Municipais, e assim por diante. Os Poderes Legislativos são constituídos pelo Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal), Assembléias Legislativas Estaduais e Câmaras Municipais. O nível federal, todos os Estaduais e alguns Municipais dispõem, como órgãos de assessoramento, de Tribunais de Contas. O Poder Judiciário se compõe de Tribunais e Juízes de diferentes instâncias e áreas de atuação, nas esferas federal e estadual. Recorde-se que ele não é estruturado na esfera municipal; para fins de organização judiciária, os Estados / DF são divididos em Comarcas, que correspondem a conjuntos de municípios, cada uma delas contando com um Foro. A Administração Pública indireta engloba três categorias de instituições - Autarquias, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista - todas obrigatoriamente criadas por leis específicas e citadas, a seguir, em ordem decrescente de seu grau de centralização administrativa. As definições apresentadas para elas foram extraídas do livro Direito Administrativo Brasileiro, de Hely Lopes Meirelles . Há um quarto tipo de instituição – as Fundações Públicas, que ocupam um conjunto à parte na Administração Pública. Autarquias: “Entes administrativos autônomos, com personalidade jurídica de direito público interno, patrimônio próprio e atribuições estatais específicas.”. Empresas Públicas: “Pessoas jurídicas de direito privado, com capital exclusivamente público e patrimônio público, para realizar atividades de interesse da Administração Pública, nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir qualquer forma e organização empresarial.”. Sociedades de Economia Mista: “Pessoas jurídicas de direito privado, com participação do poder público e de particulares em seu capital e na sua administração, para a realização de atividade econômica ou serviço de interesse coletivo outorgado ou delegado pelo Estado.”. Fundações Públicas: “Universidades de bens personalizadas, em atenção ao fim, que lhes dá unidade, ou como um patrimônio transfigurado pela idéia, que a põe a serviço de um fim determinado.”. As Fundações Públicas são gerenciadas por elementos organizacionais públicos; têm destinações bastante específicas, de interesse coletivo, e sempre sem fins lucrativos, nas áreas da educação, cultura, pesquisa e outras que sejam merecedoras de amparo estatal. O Ministério Público (da União e dos Estados) merece menção especial. Antes da Constituição de 1988, ele integrava os Poderes Executivos, vinculando-se, no plano federal, ao Ministério da Justiça, e, no estadual, às Secretarias de Estado de Justiça. Atualmente, porém, ele é independente – quase um “quarto poder” -, mas integra a Administração Pública direta. No nível municipal, ele é exercido pelos Promotores das Comarcas. Tarefa nada simples é detalhar com exatidão a estrutura da Administração Pública Brasileira, em quaisquer de suas três dimensões, uma vez que as mudanças organizacionais, em nosso País, têm ocorrido com excessiva freqüência: extinguem-se órgãos, fundem-se dois ou mais, dividem-se outros, criam-se mais alguns, alteram-se nomenclaturas e atribuições... Enfim, é difícil apresentar-se um organograma sem erros da Administração Pública Brasileira. De qualquer forma, pode-se recordar que os Poderes Executivos, em geral, distribuem seus órgãos (diretos, indiretos e fundacionais) por áreas como assessoria direta (Gabinetes, Comunicação Social, Procuradorias etc); relações internacionais; segurança; justiça; administração e planejamento; comunicações; economia (energia, transportes, fazenda, desenvolvimento regional, agricultura, indústria e comércio etc); e social (trabalho, previdência social, saúde, educação, assistência social, cultura, esportes, turismo etc). A listagem, evidentemente, não é completa. Faz-se mister citar os esforços de sucessivos Governos no sentido de aprimorar a Administração Pública, particularmente a partir de 1991, quando foi instituído o Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade (PBQP), substituído, atualmente, pelo Programa da Qualidade no Serviço Público (PQSP), gerido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Trata-se de assunto extenso e complexo, cujo detalhamento foge ao escopo deste artigo. Todavia, vale citar o texto de abertura desse Programa, apresentado na página daquele Ministério na Internet : “Desde 1991, no contexto do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade - PBQP, vêm-se desenvolvendo na administração pública brasileira ações cujo propósito é transformar as organizações públicas, procurando torná-las cada vez mais preocupadas com o cidadão e não, apenas, com os seus processos burocráticos internos.” “Em outras palavras, o que se busca é fazer com que a organização pública passe a considerar o cidadão como parte interessada e essencial ao sucesso da gestão pública e, em função disso, que a avaliação do desempenho institucional somente seja considerada aceitável se incluir a satisfação do cidadão como item de verificação.” “A base desse movimento nacional pela Qualidade no serviço público é uma rede de parcerias entre organizações, servidores e cidadãos mobilizados para a promoção da melhoria da gestão no setor público.”. “Elevar o padrão dos serviços prestados ao cidadão e, ao mesmo tempo, tornar o cidadão mais exigente em relação aos serviços públicos a que tem direito é o grande desafio da Qualidade na administração pública e o foco de sua atuação.” “Para isso, as ações do Programa se desenvolvem, principalmente, no espaço em que a organização pública se relaciona diretamente com o cidadão, seja na condição de prestadora de serviço, seja na condição de executora da ação do Estado.” “Neste espaço, o Programa atua mobilizando e sensibilizando as organizações para a melhoria da qualidade da gestão pública e do desempenho institucional. Atua, também, junto aos cidadãos, procurando torná-los participantes das atividades públicas, desempenhando o papel de avaliadores dos serviços e das ações do Estado.” “Neste sentido, o Programa da Qualidade no Serviço Público é um poderoso instrumento da cidadania, conduzindo cidadãos e agentes públicos ao exercício prático de uma administração pública participativa, transparente, orientada para resultados e preparada para responder às demandas sociais.” Uma outra forma, menos acadêmica, e talvez mais divertida, de enfocar a Administração Pública Brasileira é evocar as idéias de alguns estudiosos ilustres, sobre determinados traços do caráter nacional, que, evidentemente, se refletem no serviço público. Acreditamos que, ao final de uma leitura reflexiva dos parágrafos seguintes, um sorriso aflorará, emoldurando o inevitável pensamento – “mas é isso mesmo...”. Cabe mencionar os pensadores cujos trabalhos temos admirado, nesse campo: Antonio Paim, Fernando Uricoechea, Gilberto Freyre, José Oswaldo de Meira Penna, José Júlio Senna, Manoel Bonfim, Nelson Rodrigues, Oliveira Vianna, Paulo Lustosa, Raymundo Faoro, Ricardo Vélez Rodriguez, Roberto Campos, Sérgio Buarque de Holanda, Simon Schwartzman, Viana Moog e Wanderley Guilherme dos Santos. Todavia, para não fazermos deste trabalho uma “coletânea de pensamentos”, evitamos transcrever literalmente seus textos, preferindo adaptá-los a nosso linguajar. Vamos às idéias. • Complexo de inferioridade e transtorno bipolar - somos, os brasileiros, como “Narcisos às avessas”, que cospem em suas próprias imagens; mas passamos rapidamente da euforia à depressão: ou “não temos jeito”, ou somos os “maiorais”, e o mundo que se curve ante nós – a “síndrome do Maracan㔠- numa estranha mistura de autoflagelação e hiper-autoestima. • Descompromisso - ninguém é responsável por nada que ocorra no País; a culpa é sempre do governo, ou, mais precisamente, do Presidente da República; e, naturalmente, não temos muita vocação para arriscar nosso capital em iniciativas privadas; a grande “jogada”, no Brasil, é ser funcionário público, para conseguir aposentadoria e pensão prematuras e seguras – e como concursos são difíceis, é melhor ser nomeado para uma sinecura, onde se possa burlar o Livro de Ponto e fazer “bicos” por fora, enquanto se reclama dos vencimentos e proventos pagos pelo governo. • Imediatismo – “resolver” tudo, aqui e agora, de qualquer maneira; ocorre muito no futebol: o time perdeu, troca-se o técnico, o que não “resolve” absolutamente nada; e ocorre muito, também, com Ministros... • Sinistrose – “quanto pior, melhor”; dificilmente se vê o que é feito de bom; mais vale citar problemas, para exaltá-los, do que buscar soluções. Ou apontar saídas magníficas, inevitavelmente teóricas e inexeqüíveis; mas se exeqüíveis, dificilmente estaremos dispostos a dedicar a elas nossos tempo e recursos. • Jogo de culpas – complementa o anterior: além de se deplorarem os problemas, é essencial encontrar “bodes expiatórios” para eles. • Espírito de Macunaíma, ou “Síndrome de Gerson” - afinal, quem não gosta de levar vantagem em tudo? • Culto ao Estado providencial – tudo depende do governo; ninguém acredita que a iniciativa privada seja capaz de resolver o que quer que seja (muito parecido com o já citado descompromisso). • Curandeirismo indolor – queremos a cura sem a terapêutica; é facílimo resolver os problemas nacionais e efetuar as reformas de que necessitamos: basta “dar ordem”... desde que não se mexa em nosso bolso...Ao que consta, herdamos esse atributo dos escravos africanos – a busca de soluções mágicas, por via sobrenatural; aí estão, para comprová-lo, diversos “centros” e “igrejas” de diferentes confissões de fé (?), sempre prontos a “expulsar o demônio”, remover tumores sem bisturis ou “trazer de volta a pessoa amada em três dias”. Segundo Max Weber , os Estados modernos, de acordo com seus processos de formação, podem ser: • Contratualistas – os herdeiros da tradição feudal, fundamentada no controle moral do poder; consolidaram-se de forma contratual, entre as classes em confronto (“servos e suseranos”), que estruturaram a “troca” entre “direitos e deveres” a que nos reportamos no tópico anterior e originaram o parlamentarismo; são exemplo disso as nações da Europa Ocidental não ibéricas; e • Patrimonialistas – os Estados ibéricos, a Rússia czarista, o Império Chinês, o antigo Egito, os impérios pré-colombianos (Incas, Aztecas, Maias) e os califatos árabes (recorde-se que os árabes ocuparam a Península Ibérica por sete séculos); nesses Estados, um forte poder, de natureza patriarcal, se sobrepôs a todas as outras forças sociais, tratando-as como “instâncias domésticas”, sobre as quais se estendia a implacável autoridade do rei. São Estados mais fortes que a sociedade, onde o poder não é entendido como instância pública (“benne commune”, “res publica”), mas como “res privata”, “cosa nostra”. E ao lado do soberano, como instância auxiliar, inevitavelmente surge um estamento burocrático, pautado não em princípios como os constantes de nossa Constituição, já mencionados, mas na fidelidade pessoal. Paralelamente, o ordenamento jurídico não costuma ser válido para toda a sociedade, de forma isonômica, mas diferenciado “conforme o caso”- “aos amigos, tudo; aos indiferentes, a lei; aos inimigos, a morte”. Portugal consolidou-se como Estado patrimonial a partir da Revolução de Avis (1385). Não houve ali o feudalismo, e os príncipes que expulsaram os “mouros” (ou “sarracenos”) passaram a administrar o reino como propriedade particular, tendo sido, nesse ponto, contaminados pela cultura política muçulmana. Os nobres não deveriam “trabalhar” – isso ficava para os “cristãos novos”, árabes e judeus que restaram, e se tornaram pequenos artesãos – mas, sim, dedicar-se às artes, à navegação, e, naturalmente, tornar-se “doutores”. Ao longo do período conhecido como mercantilismo, com o crescimento fantástico do comércio marítimo e da exploração colonial, a nobreza lusa, acreditando na acumulação primitiva de capitais (“metalismo”) e no “exclusivo colonial”, passou a pautar-se pela improdutividade – afinal, tudo vinha das colônias – e o consumo suntuário, ensejando a forte tendência “orçamentívora” que a caracterizou. Herdamos de Portugal a estrutura patrimonial do Estado; isto se consolidou ao longo do século XIX, quando o Brasil foi, sucessivamente, um Reino Unido (1815 – 1822, com Portugal e Algarve) e um Império (1822 – 1889); e se fortaleceu no âmbito do Poder Executivo, no período republicano, não se podendo, a rigor, afirmar se essa tendência tem declinado, e, caso o tenha, desde quando. Mas é inegável que apresentamos, em elevado grau, as características patrimonialistas mencionadas: ansiamos por ser “doutores” em alguma cousa, mesmo que não haja mercado para nossos diplomas; cultuamos a “fidelidade pessoal ao chefe” de maneira assombrosa; consideramos os pequenos comerciantes e artesão “classes inferiores” (Quê? Meu filho namorando uma “caixeirinha” da loja XPTO ? Quê ? Sua namorada não é formada ?). Somos “orçamentívoros” como nossos tetravós – os afamados “anões” do Congresso que o digam. E somos peritos em “tratar desigualmente os desiguais”, tanto quanto em aplicar os recursos do Erário – das Prefeituras à Presidência – como “cosa nostra” ou “res privata”. Alguém negará a existência, no âmbito da Administração Pública Brasileira, de práticas como o nepotismo, o paternalismo e a corrupção? Mas não incorramos na mesma sinistrose que condenamos há pouco: há também coisas boas, e muito boas, no setor público. E como nos ensinaram no Curso Primário, “mais que lamentar a escuridão, vale acender um fósforo”. É o que tentaremos fazer nos próximos tópicos. ........................................................................................................................................ III - Alguns Fundamentos da Ciência da Administração “É sempre muito surpreendente ver o número de coisas que fazemos e das quais ninguém jamais sentirá falta. Nada é menos produtivo do que fazer mais eficientemente o que não precisa ser feito”. Peter Drucker Os titulares de todos os setores da Administração Pública – os Gestores Públicos – e muitos de seus subordinados são, em última análise, Administradores. Mas que atividades típicas da Ciência da Administração poderão eles desenvolver, durante o exercício de seus cargos? Cremos que o texto abaixo, de Idalberto Chiavenatto , é bastante elucidativo a esse respeito. “Administração vem do Latim ad (direção, tendência para) e minister (subordinação ou obediência); designa o desempenho de tarefas de direção dos assuntos de um grupo. É utilizada em especial em áreas com corpos dirigentes poderosos, como, por exemplo, no mundo empresarial (administração de empresas) e em entidades dependentes dos governos (administração pública)”. “Administrar significa planejar, dirigir, organizar, coordenar, e controlar organizações e/ou tarefas, tendo como objetivo maior produtividade e/ou lucratividade. Para se chegar a isto, o administrador avalia os objetivos organizacionais e desenvolve as estratégias necessárias para alcançá-los. Este profissional, no entanto, não tem apenas função teórica, ele é responsável pela implantação de tudo que planejou e, portanto, vai ser aquele que define os programas e métodos de trabalho, avaliando os resultados e corrigindo os setores e procedimentos que estiverem com problemas”. “Como é função do administrador que a produtividade e/ou lucros sejam altos, ele também terá a função de fiscalizar a produção e, para isto, é necessário que fiscalize cada etapa do processo, controlando inclusive os equipamentos e materiais (recursos) envolvidos na produção, para evitar desperdícios e prejuízos pra a organização”. “Enfim, a administração é o processo ou atividade dinâmica, que consiste em tomar decisões sobre objetivos e recursos. O processo administrativo é inerente a qualquer situação em que haja pessoas utilizando recursos para atingir algum tipo de objetivo”. A Administração se desenvolve, geralmente, nas seguintes áreas: Pública; Financeira; da Produção; Logística; Marketing; Recursos Humanos; Sistema de Informação; e Planejamento Estratégico. A Administração Pública, que já abordamos em detalhes nos tópicos anteriores, é, em sentido orgânico ou subjetivo, o conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas (Autarquias etc) que asseguram a satisfação de necessidades coletivas variadas, como a segurança, a cultura e o bem estar das populações. A Administração Financeira está estreitamente ligada à Economia. Pode ser vista como uma forma de economia aplicada. Aproveita também certos dados da Contabilidade. Em suma, consiste na gestão dos recursos financeiros de uma instituição pública ou privada, englobando sua obtenção (“alavancagem”) e aplicação em custeio das atividades e investimento. Nas empresas, a maioria das decisões é medida em termos financeiros. No setor público, embora haja empresas geradoras de recursos financeiros, pela venda de bens e serviços, de uma maneira geral trabalha-se com verbas orçamentárias, isto é, numerário provido pelo Tesouro Nacional, ou seja, receitas tributárias vindas dos contribuintes, para o provimento de bens serviços a eles destinados. Escusado é ressaltar-se, portanto, o imenso grau de responsabilidade que recai sobre os administradores financeiros públicos. • Administração da Produção, ou Gerência de Operações, é a atividade que se responsabiliza pela Transformação de Entradas (de materiais, informações ou indivíduos) em Saídas (de produtos e serviços), gerenciando todas as atividades necessárias para que isso ocorra. Ela envolve o mesmo conjunto de atividades para qualquer tamanho de organização. Nas organizações onde o lucro não é a finalidade, o importante é direcioná-la para atingir os objetivos estratégicos de longo prazo da organização. A Logística é o conjunto de planejamento, operação e controle do fluxo de materiais, mercadorias, serviços e informações da instituição pública ou privada, integrando e racionalizando as funções sistêmicas desde a produção até a entrega, assegurando vantagens competitivas na cadeia de abastecimento e a consequente satisfação dos clientes. Exige o armazenamento de um grande volume de dados operacionais, como os históricos de demanda dos produtos ou serviços, da frequência dos pedidos, das quantidades por pedido, dos custos envolvidos na operação, dos tempos de entrega e dezenas de outros. Em linhas gerais, pode-se dizer que a Logística está presente em todas as atividades de uma instituição, seja ela pública ou privada, e começa pela necessidade do cliente, sem a qual não há produção e entrega. Marketing é o processo de encontrar necessidades e satisfazê-las de forma rentável. Ele busca equilibrar esforços em preço, produto, distribuição e promoção de modo a satisfazer consumidores e construir uma “marca” forte. Engloba a construção de um satisfatório relacionamento a longo prazo do tipo ganha-ganha, no qual indivíduos e grupos obtêm aquilo que desejam. O Marketing nasceu para atender às necessidades de mercado, mas não está limitado aos bens de consumo; é também amplamente usado para "vender" idéias e programas sociais. Suas técnicas são aplicadas em sistemas políticos e em muitos aspectos da vida. Recursos Humanos - na gestão organizacional, é a denominação dada ao conjunto dos empregados ou dos colaboradores da instituição. Mas é mais freqüente chamar-se assim à função voltada para tudo que diz respeito a eles: recrutamento, seleção, admissão, treinamento, ascensão funcional, registros de carreira, premiação, punição, dispensa, benefícios, relações sindicais, assistência social e jurídica e outras. Estas tarefas geralmente são realizadas por um departamento que dispõe de profissionais em recursos humanos e se reporta diretamente aos diretores da organização. Trata-se de área bastante complexa, sensível, cujo desempenho tem um peso muito grande nas instituições, podendo levar tanto ao sucesso quanto ao fracasso. Afinal, quem faz a organização são as pessoas que a integram. O Planejamento Estratégico pressupõe o estabelecimento de uma Visão de Futuro. Não se trata de estipular hoje as decisões do amanhã, mas, sim, de tentar visualizar esse amanhã, sob a forma de Cenários futuros, e não só definir como adotar hoje as decisões necessárias a nos manter aptos a fazer face às oportunidades e ameaças que esse amanhã nos poderá trazer. Essa busca de Cenários futuros é denominada Análise Prospectiva. Além do compromisso de conquistar e reter clientes satisfeitos – registre-se que o cliente maior do setor público é a própria sociedade - as organizações bem sucedidas, sejam públicas ou privadas, devem estar sempre prontas a se adaptar a mercados em contínua mudança. O Planejamento Estratégico cumpre exatamente esta função, pois busca manter uma flexibilidade viável de seus objetivos, habilidades e recursos, enquanto mantém um compromisso com os resultados, o crescimento e sua missão organizacional. O desenvolvimento de um Planejamento Estratégico segue, geralmente, quatro fases: • Identificação do Sistema – em que a organização (Sistema) responde à pergunta “Quem sou?” e identifica ou reavalia seus componentes estratégicos: Histórico, Negócio, Missão, Visão, Valores, Fatores Críticos de Sucesso, Políticas, Objetivos, Estratégias e Metas. • Diagnóstico Estratégico - em que a organização aprofunda a análise de si mesma, identificando seus Pontos Fortes e Fracos (“Como estou?”) e aborda o Ambiente em que se insere, extraindo dele as Oportunidades e Ameaças que oferece (“Como está o mundo?”). • Visão Estratégica - em que a organização busca as possíveis causas e conseqüências dos Pontos Fortes e Fracos / Oportunidades e Ameaças levantados na fase anterior e define medidas de curto prazo para aproveitar o que lhe for favorável e defender-se do que for desfavorável; a seguir, empregando técnicas disponíveis no mercado, procura visualizar e interpretar Cenários Futuros e definir medidas de médio e longo prazos para fazer face às possíveis conseqüências dos mesmos; por fim, avalia esses conjuntos de medidas e verifica como implementá-las, levando em conta as possíveis resistências internas e externas a elas. • Formulação de um Plano Estratégico - em que a organização reúne num documento consolidado as medidas aprovadas, fruto da avaliação anterior, transformando-as em novos componentes estratégicos, vale dizer, reavaliando o Negócio, a Missão, a Visão, os Valores, os Fatores Críticos de Sucesso, as Políticas, os Objetivos, as Estratégias e as Metas. ....................................................................................................................................... IV – Conclusões “Finis coronat opus”. (“O final coroa a obra” – brocardo latino) Ao longo deste artigo, atendendo ao desafio proposto pelo CFA, procuramos definir o Papel do Administrador na Gestão Pública, sem restringirmos o significado do termo Administrador a "indivíduo graduado na Ciência da Administração", mas atribuindo-lhe o sentido mais abrangente de "pessoa que, independentemente de sua formação profissional, exerça alguma forma de gestão pública, seja por via eletiva, concurso público ou nomeação para cargo de confiança". Nesse mister, conduzimos uma tríplice abordagem: recordamos alguns conceitos jurídicos, cujo conhecimento prévio nos pareceu ser essencial para o entendimento da filosofia que deve reger o exercício de cargos e funções no âmbito da Gestão ou Administração Pública; descrevemos resumidamente sua estrutura organizacional e algumas de suas peculiaridades, fruto de nossa herança cultural; e revimos alguns princípios da Ciência da Administração, plenamente aplicáveis ao setor público. Concluindo, sintetizamos, a seguir, as principais idéias aqui abordadas, sob a forma de sugestões aos atuais e futuros Administradores Públicos: 1. Conscientizarem-se de que todos os Administradores Públicos, eleitos, nomeados ou concursados, são mandatários da sociedade, e por esta remunerados, através de tributos, para ajudá-la a conquistar seus objetivos maiores, amalgamados na idéia do bem comum. Assim, a criminosa prática de se transformar a res publica em res privata deve ser combatida tenaz e diuturnamente, até ser extirpada por completo do seio da Administração Pública. 2. Pautarem-se pela estrita observância dos princípios que regem a Administração Pública definidos na Constituição Federal, cujas iniciais, curiosamente, formam a palavra “LIMPE”: Legalidade: exige que todos os atos sejam baseados na lei; Impessoalidade: prescreve que a atividade do Estado deve ser destinada aos cidadãos em geral, sem quaisquer discriminações; Moralidade: define que não basta que o ato seja amparado pela lei, é preciso que ele não seja reprovável pela moral comum; Publicidade: orienta no sentido de que os atos devem ser transparentes aos administrados, por serem exercidos com base em delegação; e Eficiência: refere-se à noção de obrigação de meios - o agente administrativo, para ser eficiente, deve agir com “a diligência do bom pai de família ”. 3. Manterem-se permanentemente inteirados da estrutura organizacional da Administração Pública Brasileira, de seus pontos fortes e fracos, e, particularmente, das prescrições e dos avanços do Programa da Qualidade no Serviço Público. Para que passemos a integrar o rol das nações desenvolvidas, será fundamental, dentre muitas outras coisas, atingirmos também a excelência nos serviços públicos. 4. Terem em mente certas peculiaridades do chamado “caráter brasileiro”, fruto de nossa herança cultural, que costumam se refletir, com vigor, no âmbito da Administração Pública, aproveitando suas características virtuosas e extirpando as viciosas. 5. Manterem-se atualizados em termos técnicos, no campo da Ciência da Administração. As turbulências ambientais da época em que vivemos - “a era da informação”-, a globalização, a instantaneidade das comunicações, os avanços cada vez mais rápidos da tecnologia, tudo isso exige que o Administrador moderno esteja sempre a par do Estado da Arte; e que planeje estrategicamente suas ações, isto é, desenvolva uma Visão de Futuro, preparando-se, desde hoje, para fazer face às incertezas do amanhã, sejam elas oportunidades ou ameaças. Em suma, devem, os Administradores Públicos, seguir a exortação de Robert Townsend: “Procure fazer tudo da melhor qualidade. Se o que você faz não tem qualidade, então deixa de ser lucrativo ou divertido. E se você não está no negócio por lucro ou diversão, que diabo você está fazendo aqui?” NOTAS
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