Crise e estabilização: A segunda década perdida

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A abertura comercial, as privatizações, as desregulamentações, a internacionalização do setor financeiro e a diminuição do Estado foram iniciadas no período (90-2002), conhecido como a segunda década perdida e já sob o governo Fernando Henrique Cardoso- FHC, ampliadas.

Fernando Collor de Mello foi o primeiro presidente eleito pelo voto popular, após o ciclo militar. Apesar do discurso oposicionista, Collor representava os setores mais conservadores da sociedade brasileira. Influenciado pela concepção autoritária que marcava o poder no país desde 64, o goerno Collor trouxe consigo mais um pacote econômico com a intenção de acabar com o processo inflacionário. A equipe econômica- liderada pela ministra da Economia Zélia Cardoso de Mello, em 15 de março de 90- introduziu medidas de manipulação nunca vistas na economia brasileira: era o Plano Collor.

Ele combinava confisco dos depósitos à vista e aplicações com prefixação da correção dos preços e salários, câmbio flutuante, tributação ampliada sobre as aplicações financeiras e a chamada reforma administrativa, que implicou o fechamento de inúmeros órgãos públicos e de demissão de uma grande quantidade de funcionários. Em linhas gerais, o Plano Collor foi caracterizado pelas seguintes medidas:


a) 80% dos depósitos aplicados no overnigght, em contas-correntes e contas poupança que excedessem a NCz$ 50.000,00 foram congelados por 18 meses, o chamado confisco,sendo remunerados durante o bloqueio pela taxa de inflação, mais juros de 6% ao ano;

b) O Cruzado Novo foi substituído pelo Cruzeiro na cotação de 1 x 1;

c) Foi instituído um imposto extraordinário sobre as operações financeiras (IOF), sobre o estoque de ativos financeiros, as transações com ouro e ações e as retiradas das contas poupança;

d) Os preços e salários foram congelados. Possíveis reajustes somente poderiam ocorrer por determinação governamental, com base na inflação projetada;

e) Eliminação de subsídios e incentivos fiscais;

f) Indexação dos impostos (sobre a renda e os produtos industrializados), obrigando seu ajuste a inflação no dia posterior à realização da transação. Em princípio, utilizava-se a variação dos Bônus do Tesouro Nacional- BTN, e posteriormente foi instituída a Ufir- Unidade Fiscal de Referência;

g) Combate à sonegação fiscal por intermédio da obrigatoriedade de nominação de cheques com valores superiores a Cr$ 100,00 e eliminação dos fundos de investimentos em renda fixa ao portador;

h) Ratifaço. O preço dos serviços públicos (combustíveis, eletricidade, telefonia, serviços postais, etc) foram reajustados antes de congelados;

i) Liberação do câmbio;

j) Abertura econômica;

k) reforma administrativa. Extinção de diversos órgãos governamentais e a colocação em disponibilidade de aproximadamente 360 mil funcionários públicos;

l) Privatização de empresas estatais.

As medidas drásticas previstas no Plano foram justificadas pelo governo por conta da situação da hiperinflação em que o país se encontrava. Apesar de ser apresentado como mais um choque heterodoxo, em razão do cngelamento de preços e salários, visando a debelar a inflação inercial, a essência daquelas políticas foi mais uma vez o monetarismo, já que o descontrole dos gastos públicos e o volume expressivo da dívida do Estado foram apontados como a causa do processo inflacionário. A contração da base monetária, amudança de moeda, o bloqueio de ativos financeiros da classe média, a reforma administrativa, o início do processo de privatização, etc, coincidiram com a terapia do Consenso de Washington.

A abertura econômica seria outra peça-chave no contexto daquela política econômica. Apesar de se imaginar que a contração da demanda seria garantida por intermédio da política monetária, a liberalização das importações permitiria um choque de oferta, forçando os produtores locais a não reajustarem o preço de suas mercadorias, como ocorrem em experiêcias anteriores.

Por conta da adoção do Plano Collor, verificou-se uma drástica redução da dívida interna, o corte nos gastos públicos e o aumento da receita fiscal. Esse fato permitiu que se atingisse um superávit operacional de 1,2% do Produto Interno Bruto- PIB, em 90, e para isso foi necessário gerar um superávit primário de 4,5% do PIB. No entanto, dada a precariedade do ajuste, cujos efeitos foram passageiros e não duradouros, o superávit primário reduziu-se à metade já em 1991.

À época do lançamento do Plano Collor, o presidente da República disse que o tigre a inflação seria liquidado com apenas um tiro, tentando atrair o apoio da população para o novo pacote. Entretanto, o tigre se mostraria mais resistente e, apesar da queda de 4,17% no PIB, a inflação recuperou seu fôlego durante o segundo semestre de 90. A variação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo- IPCA em dezembro de 90 foi da ordem de 18,45%, o que perfazia o total de 927,4% ao ano.

Diante disso, foi adotado outro plano de estabilidade, o Plano Collor II, em janeiro de 91. Mais uma vez, lançava-se mão do congelamento de preços e salários e da unificação das datas-base de reajustes salariais, além de novas medidas de contração monetária e fiscal. As principais medidas foram:

a) congelamento de preços e salários. Os posteriores reajustes deveriam ser negociados livremente;

b) substituição do overnight pelo Fundo de Aplicações Financeiras- FAF, lastreado em papeis públicos, remunerados de acordo com a variação da Taxa Referecial- TR;

c) racionalização dos gastos públicos- o Ministério da Economia centralizou as decisões de gastos e investimentos de toda a máquina pública;

d) redução de despesas em todos os níveis da administração federal da ordem de 10%;

e) controle das estatais- foi criado no âmbito do Ministério da Economia e o Comitê de Controle das Empresas Estatais;

f) estímulo à competitividade indistrial por intermédio do Programa de Fomento e Competitividade Industrial.

A conjugação dessas tentativs de combate á inflação com a reestruturação que se vislumbrava fez com que o período 90-92 fosse marcado por forte recessão com queda de quase 10% no PIB- , pelo aumento do desemprego e pela queda dos salários reais e da massa salarial. Os resultados do Plano Collor II foram pífios. A variação do IPCA, no ano de 91, foi de 375%, apresentando índices mensais superiores a 20%.

Meses depois de lançado o Plano Collor II, a ministra Zéla foi substituída pelo ex-embaixador do Brasil, em Washington, Marcílio Marques Moreira. Durante sua gestão à frente do Ministério da Economia, foram adotadas políticas ortodoxas, em que o combate ao déficit público passou a ser prioridade. Do ponto de vista das relações com o exterior, Moreira procurou se aproximar dos credores e do FMI, com o objetivo de renegociar a dívida externa. Em junho de 1992 foram retomadas as negociações, cuja conclusão deu-se em setembro daquele ano. Àquela altura, a variação do IPCA era da ordem de 171%, evidenciando mais um fracasso no combate à inflação.

O segundo semestre de 92 foi marcado pela atuação da Comissão Parlamentar de Inquérito- CPI do caso Paulo César Farias- O PC Farias- tesoureiro da campanha eleitoral de Collor. Denúncias de corrrupçaõ e de tráfico de influência corroíam o poder do presidente. Mesmo sem credibilidade externa, o governo brasileiro fechou acordos com os credores externos para a renegociação da dívida externa brasileira.

É interessante notar que o negociador brasileiro, naquela oportunidade, era Pedro Malan, ex-diretor do Banco Mundial- Bird e consultor do Banco Interamericano de Desenvolvimento- Bid. No bojo daquela renegociação, o pagamento pleno dos serviços da dívida externa foi retomado e o governo brasileiro se comprometeria a condicionar sua política econômica às diretrizes do Fundo Monetário Internacional- FMI, ou seja, aquelas previstas no Consenso de Washington.

O agravamento da crise econômica e política e a precariedade do Plano Collor II, aliada ao desgaste do governo em consequência dos efeitos do confisco no plano anterior, assim como as crescentes denúncias de corrupção, acabaram por determinar o impeachment de Collor, em outubro de 92.

Com a renúncia de Collor, assumiu seu vice, Itamar Franco.ele, entretanto- apesar de se manifestar contrário ao processo de preivatização e de abertura da economia, iniciados durante o governo anterior-, não teve força política ou vontade para mudar o rumo da política acordada com o FMI. A instabilidade do governo de Itamar pode ser constatada pela frequente substituição de ministros da Fazenda: Gustavo Krauze, Paulo Haddad, Eliseu Rezende e, finalmente, FHC. Quando ele se candidatou à presidência da República, Rubens Ricúpero e Ciro Gomes o sucederam. É claro que essas mudanças foram reflexos de um silencioso jogo de bastidores, em que os grupos que cavam sustentação ao governo Itamar se digladiavam.

Exemplos daquelas disputas podem ser constatados nas ações do governo Itamar. No mesmo momento em que o presidente reincorporava milhares de funcionários públicos ao serviço ativo- colocados à disposição por Collor-, medida que desagradava os ortodoxos, iniciou-se o processo de privatização, que não havia sido paralisado com a venda da Companhia Siderúrgica Nacional- CSN, irritando os setores nacionalistas que o apoiavam.

A linha que saíra vencedora do mebate foi aquela que defendia os princípios do Consenso de Washington, como a do ministro da fazenda FHC, que tomou posse em maio de 93 e, já em 14 de junho, apresentava um plano econômico para estabilizar a economia, o Plano de Ação Imediata- Pai- considerado, posteriormente, o primeiro passo do Plano Real.

O foco do Pai era a austeridade nos gastos públicos. De forma a diminuir o déficit, o Programa previa o corte de US$ 6 bi nos gastos do governo em todas as esferas do poder. Na visão do governo, para qe as finanças públicas pudessem ser equilibradas, seria preciso efetuar uma ampla reorganização do setor público e de suas relações com a economia privada. Para tanto, o governo diagnosticava as seguintes necessidades:

a) redução dos gastos da União e aumento da eficiência no ano de 93;

b) recuperação da receita tributária;

c) equacionamento das dívidas de estados e municípios com a União;

d) controle mais rígido dos bancos estaduais;

e) saneamento dos bancos federais;

f) aperfeiçoamento do programa de privatização, ou seja, redução da participação do governo na economia por meio da privatização das estatais.

O governo tomava como correto o diagnóstico do Consenso de Washington de que o desequilíbrio era decorrente de problemas fiscais. Para enfrentar esses problemas, as medidas iniciais previstas no Pai foram:

a) corte orçamentário de US$ 6 bi em 93, com prioridades definidas pelo poder executivo a serem aprovada pelo poder legislativo;

b) a proposta orçamentária de 94 deveria ser baseada em uma estimativa realista da receita, em vez de ser baseada no desejo dos gastos do governo;

c) encaminhamento de Projeto-de-Lei que limitasse as despesas com servidores civis em 60% da receita corrente da União, assim como dos estados e municípios, o que permitiria exercer maior controle sobre os gastos com o funcionalismo;

d)elaboração de um Projeto-de-Lei que definisse claramente as normas de cooperação da União com estados e municípios. Essa lei também estabeleceria a obrigatoriedade dos estados e municípios manterem em dia seus débitos com a União, para receberem verbas e repasses federais.

O aprofundamento do ajuste foi viabilizado a partir da criação do Fundo Social de Emergência- FSE, cujo objetivo era equilibrar o orçamento e flexibilizar a rigidez dos gastos sociais da União, como o repasse de recursos federais aos demais entes federativos determinados pela Constituição de 1988. De fato, de social, o FSE não tinha nada. Constituiu-se, na verdade, um caixa que seria utilizado para fazer frente aos compromissos financeiros assumidos pelo governo, principalmente o pagamento de juros aos credores internos e externos. Além do FSE, o governo também conseguiu a aprovação de um Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira- IPMF, estabelecento uma alíquota de 0,25% sobre todos os cheques descontados. Inicialmente previsto para o período de um ano, esse imposto foi renovado por diversos anos por medida provisória com o nome de Contribuição Permanente sobre Movimentação Financeira- CPMF e com uma alíquota de 0,38%. No governo Lula, o Congresso Nacional não aprovou a renovação e a União compensou esta receita com o aumento de outros tributos que não dependem de autorização legislativa e com o crescimento da economia.

ainda de acordo com o governo, a evasão fiscal inviabilizava o ajuste das contas públicas. Dados da Secretaria da Receita Federal- SRF indicavam que, para cada cruzeiro arrecadado, outro cruzeiro era sonegado. Como parte do PAI, o governo federal iniciou uma campanha publicitária de conscientização contra a sonegação, aumentou a fiscalização sobre as maiores empresas do país e passou a atuar de maneira mais contundente na cobrança dos impostos das pessoas físicas. A Receita Federal, desde então, vem garantjndo o aumento da arrecadação e arrochando os contribuintes que não dispõem de caros consultores de planejamento fiscal. Aquels que podem contratá-los, como os bancos, latifundiários e as grandes empresas, sempre encontram uma brecha na legislação para fugir do rigor do Leão.

Foram tomadas medidas no sentido de aumentar a eficiência da administração do patrimônio da União, com potencial de receita estimado em cerca de US$ 1 bi/ano. Proibiu-se a participação em concorrência pública, a tomada de empréstimos de bancos oficiais e a manutenção de qualquer tipo de concessão pública aos indadimplentes do governo federal.

O objetivo expresso pelo goerno para a realização desse ajuste tributário era o de se fazer justiça, procurando criar condições para uma futura redução das alíquotas e uma simplificação do sistema tributário, de modo a melhorar e eficiência e a competitividade da economia brasileira. Nada mais ilusório.

O passo seguinte do programa foi restabelecer as relações financeiras entre o goerno federal e os outros níveis de governo, procurando reduzir as transferências de recursos federais, regularizar o pagamento de dívida vencida para com a União e impedir o retorno de estados e municípios à condição de endividamento insolúvel. Para tanto, foram definidas condições globais para o endividamento público, o acesso ao crédito também foi restringidoe os repasses de recursos federais para os estados e municípios em débito com instituições federais foram retidos.

Visando a incrementar o esforço de ajuste do governo federal, no âmbito do PAI, o Banco Central do Brasil- Bacen deveri exercer um controle mais rígido sobre os bancos estaduais, com estreiro cumprimento das normas relativas ao montante mínimo de capital dessas instituições, e deveria limitar a concessão de empréstimos para entidades do setor público. Além disso, o governo procuraria promover uma reestruturação dos bancos estaduais e federais, de modo a racionalizar suas estruturas, tornando-os mais competitivos. O Banco do Brasil S.A- BB teria sua vocação agrícola incentivada. Cabe esclarecer que as intervenções nos dois maiores bancos estaduais (Banerj em 93 e Banespa em 94) marcaram a destruição dos esquemas de financiamento à disposição dos governos estaduais.

O governo reconhecia a importãncia que as empresas públicas tiveram no desenvolvimento industrial do país durante as décadas anteriores, mas considerava que a atuação do Estado, como a preconizada pelo discurso neoliberal, deveria ser centralizada apenas nas áreas essenciais, como saúde, educação, justiça, segurança, ciência e tecnologia. Adicionalmente, a privatização das estatais seria necessária para atingir o equilíbrio financeiro, ainda sob o ponto de vista do goerno. De acordo com essa visão, as estatais consumiam muitos recursos: de 82 a 92, o Tesouro Nacional aportou o equivalente a US$ 21 bi nas empresas incluídas no programa de privatização. Com ela, o governo também esperava transferir para o setor privado os custos da necessária modernização da infra-estrutura, pré-requisito para o desenvolvimento do páis. É interessante constatar uma vez mais o otimismo de FHC em junho de 93, a respeiro das perspectivas do PAI. As medidas adoradas no ambito do PAI aplainaram o caminho para a adoção do Programa de Estabilização Econômica, o segundo passo rumo ao Plano Real.

O Programa de Estabilização Econômica- PEE foi anunciado pelo ministro da Fazenda em 7 de dezembro de 93. Duas eram as diretrizes principais:

1) o equilíbrio orçamentário com a eliminação do déficit público em 94, a ser obtido pelo aumento das receitas tributárias e conrte de despesas; e

2) a criação da Unidade Real de Valor- URV, que num primeiro momento seria um indexador vinculado à variação do dólar e de adoção voluntária pelos agentes econômicos; num segundo momento seria transformado em oeda de valor constante, estabilizando preços e reconduzindo a inflação.

A URV foi implementada em 1º de março de 94 e serviu como transição para a introdução de uma nova moeda. A criação da URV deveria proporcionar aos agentes econômicos uma fase de transição para a estabilidade de preços.

O Cruzeiro Real, o novo padrão monetário introduzido em 2 de agosto de 93 pelo próprio FHC, estava se desvalorizando a taxas crescentemente elevadas, o que alimentava aumentos constantes de preços e salários na economia. Em junho de 93, a variação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo- IPCA ultrapassava a casa dos 30%, o que projetava uma taxa anual de 2.300 %. Apesar da instituição de reajustes salariais baseados na inflação do mês anterior, os salários eram corroídos, uma vez que a correção mensal tinha por base a inflação passada, sensivelmente menor. Não obstante, os agentes econômicos se antecipavam e remarcavam seus preços às vésperas dos reajustes.

A URV foi utilizada para restaurar a função de unidade de conta da moeda, que havia sido destruída pela inflação, bem como para referenciar preços e salários. O Bacen emitia, diariamente, relatórios sobre a desvalorização do Cruzeiro Real e a cotação da URV, que por sua vez era igual à cotação de US$ 1. Assim, a URV serviu para o comércio determinar seus preços, efetuar contratos e determinar salários, independentemente das desvalorizações monetárias provocadas pela inflação, ou seja, provocou uma indexação generalizada da economia.

Ao se instituir a URV, os técnicos do governo procuraram garantir uma certa neutralidade distributiva. Para evitar as distorções que haviam comprometido o êxito de outras políticas antiinflacionárias, notadamente o Plano Cruzado, a equipe econômica considerava essencial que a conversão dos contratos para a URV não interferisse no equilíbrio econômico das relações reguladas por esses contratos. No caso dos salários e benefícios, a aplicação desse critério excluía tanto a conversão pelo pico- que traria de volta a espiral inflacionária, depois de efêmera euforia de consumo- quanto a conversão pelo piso, que imporia prejuízos aos trabalhadores. A alternativa encotrada foi a conversão pela média de quatro meses, levando em conta a periodicidade da atualização monetária dos salários conforme a política vigente quando da introdução da URV.

Dos salários e benefícios previdenciários, a introdução da URV se estendeu aos preços privados, aos contratos prefixados e pós-fixados, aos contratos financeiros, às tarifas e aos preços públicos e, finalmente, aos contratos sontinuados com cláusulas de reajuste. A adoção da URV nas transações entre empresas foi conduzida de modo cauteloso, para evitar maiores tensões entre serviços. Para facilitar essas negociações, o governo baixou uma série de normas permitindo e emissão de faturas e duplictas em URV.

Nos meses de abril, maio e junho de 94, o governo procedeu à conversão dos preços públicos e tarifas do setor público em URV. O grau de complexidade das negociações, envolvendo as esferas federal, estadual e municipal da administração pública e agentes privados, fez com que o governo federal baixasse mais de 100 portarias, regulamentando preços e tarifas públicas. O objetivo fundamental desse trabalho foi preservar o equilíbrio econômico-financeiro das empresas públicas, na tentativa de não interferir o princípio da neutralidade da conversão do ponto de vista do usuário final.

É claro que a neutralidade não foi efetivamente respeitada. Os salários foram vinculados à URV, ou melhor, ao dólar, não de acordo com os preços de março de 94, mas pela média dos últimos quatro meses, o que por si só impunha prejuízos aos trabalhadores que assistiam à constante redução de seu poder aquisitivo durante as experiências heterodoxas. Entretanto, nada foi feito para garantir o nível de preços em patamares similares em URV àquele de março. Ao contrário, à medida que se aproximava a introdução da nova moeda, as remarcações de preços se intensificavam, jogando o ônus do plano sobre os assalariados, os únicos que não possuíam meios eficientes para se defenderem.

Conforme se pode cocluir até o momento, o Plano Real distinguiu-se dos planos econômicos que o precederam, pois a implemantação da nova moeda não incluiu o congelamento de preços. Por outro lado, como advertira FHC, a implemantação do Plano procurou se desvincular dos choques e surpresas dos planos anteriores. De fato, apesar de não definir um calendário específico (posteriormente verificou-se que ele foi determinado pelo calendário eleitoral), desde o final de 93, as linhas gerais do programa de estabilização da economia já estavam divulgadas.

A nova moeda, o Real, foi introduzida em 30 de junho de 94, por intermédio de Medida Provisória. A apresentação da nova moeda foi feita pela Exposição dos Motivos da Medida Provisória do Real.

Cabe assinalar, entretanto, que o Plano Real já contava com as experiências de estabilização, até então bem-sucedidas, no México e do Plano Cavallo, na Argentina, ambas apoiadas nas diretrizes do FMI e cuja base era a âncora cambial, ou seja, as moedas daqueles países, desde então, passaram a estar vinculadas ao dólar norte-americano. Em linhas gerais, o Plano Real não diferiu muito daqueles. A URV foi um eufemismo para a dolarização dos preços internos. Mesmo a exposição de Motivos do minístro da Fazenda Rubens Ricúpero não deixa margem para dúvidas.

Mesmo não repetindo a experiência argentina, que fixou a paridade cambial em lei, o Plano Real valeu-se do modelo do Consenso de Washington. Ainda nesse aspecto, é importante assinalar que o lastreamento da nova moeda seria feito com as reservas internacionais e com o ouro em poder da autoridade monetária. Além disso, a Medida Provisória indicava a instituição de limites para a emissão de novos reais.

O limite fixado em lei foi o seguinte: entre julho de 94 de 31 de março de 95, o Bacen somente poderia emitir o equivalente a US$ 9,5 bi, com uma variação máxima para cima ou para baixo de 20%.

As medidas do Plano que diretamente interferiam na vida das pessoas foram:

1) mudança na unidade monetária, que passou a ser denominada Real, cujo valor de cada unidade equivalia a CR$ 2.750,00. As cédulas em cruzeiros reais deveriam ser substituídas por cédulas de Real;

2) conversão de todos os contratos pré-fixados em URV para Reais; e

3) limitação da correção monetária, contraída a partir de 1º de julho de 94, à variação do Índice de Preços ao Consumidor em Reais- IPCr.

Fato interessante constituiu a sobrevalorização do Real em relação ao dólar. O posteriormente denominado populismo cambial começou com uma artificial cotação de US$ 1,00 x R$ 0,84.

A política de sobrevalorização cambial foi considerada a principal responsável pela deterioração das contas externas do país, não só pelo aumento acentuado das importações, das viagens internacionais, como também pelas elevadas taxas de juros que atraíam o capital gafanhoto, investimentos de portfólios em curto prazo, que finananciavam os déficits do Balanço de Pagamentos.

Outro aspecto do Plano Real, que deve ser ressaltado, diz respeito à necessidade de se realizar reformas estruturais, como as preconizadas pelas instituições de Washington, de forma a garantir a estabilidade e viabilizar o desenvolvimento auto-sustentado no longo prazo.