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Administração Pública Democrática no Estado de Direito : O Novo Serviço Público no Cenário Brasileiro

O presente artigo foi publicado na Revista Direitos Fundamentais & Democracia.4ª edição (jun/dez 2008). ISSN 1982-0496

INTRODUÇÃO


A questão da Administração Pública Democrática e Participativa ultrapassou a área acadêmica e criou força na concepção de sociedade organizada. Observa-se, a formalização do reconhecimento de que tanto os desafios contextuais do cenário da realidade brasileira quanto às condições de funcionamento gerencial e operacional dos Estados, principalmente aqueles em desenvolvimento, exigem ações no sentido de buscar-se um fortalecimento institucional.
No Brasil, os contextos político, econômico e social impõem transformações macro-institucionais, que afetam o papel do Estado. Cada um destes elementos supramencionados, por sua vez, exige significativas transformações nas instituições públicas, posto que comprometem o Poder Executivo do Estado brasileiro.
Para Perez (2004:213) a Constituição Federal brasileira avançou a mera enunciação dos princípios da Democracia e do Estado de Direito, estabelecendo uma série significativa de normas voltadas a respaldar a adoção de institutos participativos na Administração Pública.É cada vez mais consensual no Brasil assim como em outros países, a preocupação com o princípio da participação na Gestão Pública, assim como a sua eficiência e a legitimidade.
A Administração Pública atualmente, passa a adotar novos métodos de atuação voltados para a cultura do diálogo, de favorecer o trabalho da sociedade sobre ela mesma. Percebe-se que a administração depende da vitalidade das intervenções sociais e da dinâmica dos atores sociais. Para Perez, “a administração assume hoje a função de harmonizar o comportamento dos atores sociais, procurando ser mais a transparente, distanciando-se dos modelos burocráticos puramente gerenciais e neoliberais”.(PEREZ 2004:221).
Entende-se que o texto constitucional aprovado em 1988 foi o resultado dos processos de mobilização e das pressões exercidas por vários segmentos da sociedade. Para Ailton Dias dos Santos (2005:35), a Constituição de 1988 acentuou esse processo de forma decisiva, ao institucionalizar princípios pautados em conceitos como participação e controle social. O texto constitucional exerceu influência determinante no formato e conteúdo das políticas públicas que se seguiram no debate sobre participação e espaços público no Brasil.
Neste sentido, volta-se a questão central deste artigo: De que maneira a Carta Maior atua na construção de uma administração de caráter mais participativo e o chamado “novo serviço público” no Estado de Direito Brasileiro? Qual a sua influência para o exercício da Administração Pública no cenário brasileiro?

1 Administração Pública e o Novo Serviço Público no Brasil

O conceito de Administração Pública evoluiu significativamente no século XX. De acordo com Fischer (1984:278), a partir dos anos 30, a administração pública teve um enfoque teórico mecanicista, estabelecendo relações entre organização pública e privada. Desde esta época, o setor público brasileiro tem vivido vários empuxos e iniciativas de transformação e modernização, mas ainda aparecem a manutenção de uma estrutura rígida, inflexível, que tem resistido à evolução e democratização da sociedade.(TORRES 2004:140).
No tocante a administração de serviços públicos está diretamente ligada às rupturas e transformações sociais recentes. Com a desmobilização do Estado dos anos 80 e as frustrações com as várias reformas ocorridas até a virada do século, vários atores sociais e políticos passam a buscar soluções para seus problemas de maneira independentemente da ação do governo. Observa-se as pessoas cada vez mais envolvidas e comprometidas com a comunidade de serviços públicos trazendo ao social confiabilidade e eficiência em serviços públicos, sendo estes por meios do terceiro setor, do governo ou voluntariado.
É importante ressaltar Denhardt (2004:173) que descreve o Novo Serviço Público como uma alternativa para a ‘Nova Gestão Pública’ Entende-se que a proposta do ‘Novo Serviço Público’ está inspirado na teoria política democrática principalmente quando se refere a conexão entre cidadãos e seus governos e abordagens alternativas à gestão e ao modelo organizacional sendo mais humanística na teoria da administração pública.
O Novo Serviço Público expressa na liderança e na gestão dos órgãos públicos, um interesse renovado pelos valores democráticos. No processo de construção da Gestão Democrática Participativa no Brasil essa “noção do Novo Serviço Público contribui na remodelação do Estado, para uma mudança de mentalidade na busca de uma gestão mais participativa”.(DENHARDT 2004:175).
Antes de explanar sobre os pontos que envolvem as mais recentes teorias na Administração Pública, verifica-se que após o Estado Novo a administração é identificada a partir de suas reformas. Conforme Petrucci (1999:08), o Brasil passou por três grandes reformas. A primeira é a Reforma Burocrática de 1936, que buscou montar um corpo burocrático clássico, de funcionários do Estado. A segunda reforma, pode ser apresentada pelo Decreto-Lei 200ii, de 1967, continha uma preocupação com o enrijecimento da burocracia. Sendo ambas implementadas em contextos de ditadura política e sem a participação da sociedade.
Já a terceira se caracteriza pela Reforma Gerencial, iniciada em 1995. É a primeira a pensar o setor público do país com uma visão mais democrática, onde o Estado deve estar voltado para o atendimento dos seus cidadãos, as instituições públicas devem ser eficientes e eficazes. Temos a Reforma do Estado e mais especificamente a Reforma do Aparelho do Estado, ou seja do conjunto teórico que vem alimentando as várias iniciativas de reforma ao redor do mundo, que costuma ser denominado da Nova Administração Pública.
Neste contexto,identifica-se três modelos que se sucederam na evolução do aparelho estatal brasileiro: o modelo patrimonialista, o burocrático e o gerencial. A administração patrimonialista é típica dos Estados que antecedem o avanço do capitalismo industrial. A administração burocrática é baseada em um serviço civil profissional, na dominação racional-legal observado na década de 30 no Brasil. Já a administração gerencial, é vista na década de 90, de forma mais expressiva, também pode ser denominada a ‘nova gestão pública’.
As técnicas consideradas mais gerenciais e mais eficientes eram aplicadas em órgãos da administração pública muito antes do decreto-lei nº 200/67, que buscou introduzir práticas gerenciais no setor público. Desta forma, apesar dos esforços de implantação de um modelo gerencial, as práticas patrimonialistas de se governar e administrar o Estado ainda são comuns no cotidiano da administração pública, em todos os três níveis de governo e poderes.
Para Torres (2004:141) esclarece que nem mesmo o modelo burocrático foi plenamente implantado no Estado brasileiro, que permanece sendo administrado através de práticas que muitas vezes ignoram os princípios de impessoalidade, publicidade, especialização e profissionalismo’’. É evidente a ‘capacidade de resistência do patrimonialismo’ na cultura política da administração pública
Neste sentido, percebe-se que o Estado Brasileiro precisa ser ‘democratizado’ de maneira intensa, ágil e flexível, precisa se impor com soberania na nova estrutura da economia mundial, regular democraticamente a economia, coordenar o desenvolvimento e desenhar políticas sociais ativas, agressivas e radicais.
Percebe-se que as atribuições da administração pública foram crescendo e abarcando quase todas as esferas da sociedade organizada. Como resultado da democratização do Estado, a administração pública ganhou novas e complexas atuações nas áreas da saúde, educação, lazer, previdência social, relações de trabalho, criou-se uma quantidade infinita de setores que exigem ampla fiscalização, intervenção e regulação.
Contudo, é inegável que a operação dos mecanismos da democracia provocou a redefinição do papel do Estado na sociedade, tendo como resultado a ampliação de suas funções. Para entender o processo de reforma do Estado basta pensar na pressão que operação do regime democrático gera sobre a administração pública. Assim, percebe-se que o Estado está sendo lapidado pela democratização.
Assim, aponta-se os princípios do Novo Serviço Público, segundo a proposta de Denhardt (2004:182) são: servir a cidadãos, não a consumidores; visar o interesse público; dar precedência à cidadania e ao serviço público sobre o empreendedorismo; pensar estrategicamente; agir democraticamente; reconhecer que a accountability não é simples; servir em vez de dirigir; dar valor às pessoas, não apenas à produtividade. O Novo Serviço Público busca “encontrar valores compartilhados e interesses comuns por meio de um diálogo generalizado e engajamento dos cidadãos”. DENHARDT (2004:182).E desta forma, o próprio serviço público é visto como uma extensão da cidadania, sendo motivado por um desejo de servir aos outros e de atingir objetivos públicos.
Sob este prisma, Denhardt (2004:183)explica que diferentemente da Nova Gestão Pública, construída sobre conceitos econômicos como o auto-interesse, o Novo Serviço Público é formado sobre a idéia de administradores públicos a serviço de cidadãos, procurando envolvê-los totalmente com quem servem. Desta maneira, o Novo Serviço Público proclama uma nova visão, mais participativa para os administradores públicos da atualidade e do futuro.
Para Vieira (2007:02), a Constituição de 1988 aponta para um Estado Social e Democrático de Direito, que vai mais além, de caráter inovador que busca traçar novos horizontes à administração pública brasileira. Entende-se que a administração pública democrática e paticipativa é o modelo mais adequado que atenderá as necessidades da sociedade atual, pois através de mecanismos como a participação. Entende-se que a Constituição de 1988, além de traçar rumos ao modelo de Estado e ao modelo de administração, inaugura os novos direitos e portanto novas políticas públicas para o Estado e a coletividade. 

2- A Constituição de 1988 e a Administração Pública 

Para Lassale, na obra “A essência de uma Constituição”, a Constituição é mais do que uma simples lei, e desta forma não sendo como as outras, pode-se denominá-la de ‘lei fundamental da nação’, uma forma ativa’ que exige que as demais leis sejam o que realmente são. “A Constituição é uma questão de poder, pois reflete fatores reais e efetivos de poder”.LASSALE (1998:29).
O termo Constituição firmou-se com os americanos na Revolução de 1776-1787 e posteriormente na Revolução Francesa de 1789, dando sua contribuição para todo Ocidente Contemporâneo. Pode-se afirmar que o constitucionalismo originou-se das mencionadas revoluções, como forma de submeter o poder político ao direito, limitar suas funções, garantir o direito de liberdade aos cidadãos e estabelecer a separação dos poderes.
Para Hesse (1991:12), a constituição jurídica traz consigo um significado próprio, na medida que realiza a sua pretensão de eficácia, vai adquirindo força. Hesse explica que a constituição só se converte em força ativa se estiver presente na consciência geral do povo e principalmente dos seus governantes, essa vontade de constituição.
Nesse rumo, Schmitt (1992:46) explica que no processo histórico da constituição moderna, o conceito ideal e dominante de Constituição de Estado é aquele que corresponda às demandas da liberdade burguesa, com garantias como o reconhecimento dos direitos fundamentais, da divisão de poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) considerado como necessário de uma ‘constituição liberal e autêntica.
A Constituição de 1988 institucionalizou princípios pautados em conceitos como participação e controle social. O texto constitucional exerceu influência determinante no formato e conteúdo das políticas públicas que se seguiram no debate sobre participação e espaços público no Brasil. Constata-se no texto constitucional aprovado em 1988, um conjunto de aspirações da sociedade civil no tocante à participação e à transparência na gestão pública, sendo o resultado dos processos de mobilização e das pressões exercidas por vários segmentos da sociedade.
O texto constitucional, aponta para o exercício da soberania popular através da adoção de uma teoria democrática participativa. No artigo 14 ,da Constituição Federal prevê a utilização dos mecanismos diretos de participação popular, iniciativa popular, referendo e o plebiscito, na soberania popular. A partir da utilização desses instrumentos, possibilita-se a implementação inicial e gradual da democracia participativa, reestruturando o modelo de delegação de poderes, instaurado pelo Estado Liberal.iii
Faz-se mister a análise individual das características e das implicações positivas e negativas de cada instrumento, procurando resgatar a cidadania, uma vez que recolocam o sujeito como participante ativo na elaboração de projetos de interesses locais e também na tomada de decisões, implicando maior responsabilidade política por parte dos cidadãos.
Neste sentido, vale lembrar que na Carta Maior está presente o direito de participação, assim como importantes elementos que abrem caminho para a gestão pública democrática participativa no Brasil. É importante reforçar que a Constituição de 1988, traz consigo fundamentos do Estado brasileiro caracterizados como a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, a crença nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político.
Observa-se com freqüência que as palavras participação’, ‘democracia participativa’, ‘os novos direitos’ estão cada vez mais presentes no contexto da atualidade. Faz-se mister uma ‘nova cidadania’. É uma ‘outra mudança’, para uma ‘outra democracia’. Uma ‘democracia participativa’ com o respaldo da Constituição brasileira.
Pode-se identificar várias passagens na Constituição Federal de 1988 referentes as normas de institutos participativos na Administração Pública: no art.10 da Constituição Federal, que determinou ser assegurada a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos orgãos públicos em que os interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação. Essa regra é completada pelo art. 194, inciso VII, que assegura o caráter democrático e descentralizado de sua gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados.
A participação, no caso das atividades de seguridade social desenvolvidas pela Administração, é elemento da própria definição dessa função administrativa, conforme se percebe pela redação caput do art. 14, que define como conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade; O art.19, inciso X, da Constituição Federal, por sua vez, ao tratar das normas básicas de organização dos Municípios, prevê expressamente a cooperação das associações representativas no planejamento municipal, ou seja, direciona genericamente a adoção de institutos de participação popular pela Administração Pública dos Municípios.
No art.187, da Constituição Federal, que estabelece que a atividade administrativa de planejamento da política agrícola será executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes. No art. 198 , inciso III, da Constituição Federal, determina que as políticas, ações e serviços públicos de saúde devem ser organizados tendo como diretriz a ‘participação da comunidade’. No art.204 , inciso II, da Constituição Federal, estabelece que os serviços públicos de assistência social devem ser organizados e executados mediante participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. No art.205, da Constituição Federal, estatui que a educação é atividade que será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, completamentarmente, dispõe o art.206, inciso VI, que o serviço público de ensino contará com ‘ gestão democrática’, na forma da lei.
No tocante ao art. 225, da Constituição Federal, impõe a conjugação de esforços do poder público e da coletividade na defesa do meio ambiente. O art.227, inciso 1º, da Constituição Federal, estabelece que o Estado admitirá a participação de entidades não governamentais na execução de programas de assistência integral à saúde da criança e do adolescente. E por último, o art.37, inciso 3º, fruto da Emenda Constitucional nº.19 (conhecida como emenda da reforma administrativa), introduziu uma norma geral sobre a participação popular na Administração Pública, ao estabelecer que: a regulamentação das atividades da Administração Federal, quanto a legislação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios têm notabilizado os institutos de participação. Conselhos, comissões e comitês participativos, audiência pública; a consulta pública, o orçamento participativo, o referendo e o plebiscito são importantes referências entre nós de instrumentos concretos para a implementação do diálogo entre Administração e sociedade.
Devido ao processo excludente da globalização, aumentando a marginalização dos países da periferia, que tem seus destinos decididos pelo mercado, pela bolsa de valores e pelo Banco Mundial, promoveu um forte impacto nesses países devido à instabilidade de suas economias. Verifica-se um intenso processo de transformação das necessidades sociais e econômicas, dos meios de produção obrigando o Estado a modificar sua forma de exercício político. O mundo está num sistema atual não responde às demandas populares gerando uma lacuna de legitimidade e uma enorme indiferença política, temos o posicionamento da democracia participativa de maneira efetiva, introduzindo novos mecanismos de participação.

3 Qual O Papel Da Constituição De 1988 Na Administração Pública Democrática E Participativa No Brasil? 

A Constituição de 1988 é o marco do denominado Estado Democrático de Direito. Trata-se da Lei Maior, garantidora dos direitos fundamentais e que organiza politicamente a nação. São as Constituições que estabelecem garantias fundamentais e organizam o Estado por meio de seus poderes.iv
O texto constitucional, aponta para o exercício da soberania popular através da adoção de uma teoria democrática participativa. No art.14, ela prevê a utilização dos mecanismos diretos de participação popular, iniciativa popular, referendo e o plebiscito, na soberania popular. A partir da utilização desses instrumentos, possibilita-se a implementação inicial e gradual da democracia participativa, reestruturando o modelo de delegação de poderes, instaurado pelo Estado Liberal.
Neste sentido, é importante destacar a construção de uma nova cidadania brasileira que inclui o processo de invenção e criação de ‘novos’ direitos, que surgem de lutas e práticas reais. São exemplos: o direito aos povos indígenas, direitos à diversidade cultural, a toda coletividade, a proteção a cultura, o direito à autonomia sobre o próprio corpo, o direito à proteção do meio ambiente, o direito à moradia, a construção da cidadania de baixo para cima, a adaptação dos próprios movimentos sociais à nova democracia, a formulação de um projeto para uma nova sociabilidade, que permitem construção da experiência democrático-participativa, no interior da própria sociedade.
É cada vez mais consensual perceber a importância da atuação dos cidadãos no fortalecimento do processo democrático por meio da participação conforme a Constituição brasileira, afim de responder as demandas sociais, econômicas e também ambientais que lhe apresenta o século XXI. Pensa-se que muitos problemas ambientais afetam diretamente os cidadãos, porém no Brasil se tem a dificuldade de ‘enxergar’ isso. As questões ambientais e seus conflitos são na maioria das vezes designadas como assunto para as elites políticas e econômicas. Porém, observa-se que a resolução de questões ambientais solucionam junto problemas sociais.
Neste contexto, compreende-se que a Constituição por si só, não muda a vida das pessoas e nem soluciona os problemas do país. O que ela oferece é a sustentação legal aos atos dos cidadãos e deve representar a vontade popular. Assim, o que muda ou lapida a realidade de crise é a ‘participação’ conforme já destacamos em outro momento, pois é com a participação dos cidadãos em todos os setores de decisão e execução de políticas públicas da sociedade, de maneira que as aspirações do povo sejam atendidas.
Portanto, é visível as transformações ocorridas no Estado brasileiro e principalmente no seu relacionamento Estado e Sociedade Civil, foram absolutas em determinados momentos como no surgimento do Estado moderno e na sua passagem para o Estado Contemporâneo. Essas mudanças atingem tanto a Administração e quanto o Direito, com o surgimento de novos instrumentos e mecanismos que podem ser chamados de novos direitos, sendo que eles correspondem a direitos decorrentes da relação de cidadania.
O que se constata, por fim o modelo de administração mais adequado para sociedade brasileira é a gestão pública democrática participativa, pois ela procura aproximar através da ‘participação’ a Sociedade e o Estado para enfrentar as adversidades que vivemos na atualidade. Nem o Estado, nem a Constituição se atuarem sozinhos podem resolver estas complexas questões. As políticas públicas exercem importante papel na construção desta gestão participativa, pois buscam ir mais além conquistando também a sustentabilidade social.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante de todo o exposto, conclui-se que o papel do cidadão consiste em ver o interesse público mais amplo, ou seja além do auto-interesse, é um papel que exige mais do cidadão que tem duração mais longa. Constata-se que esta maneira de pensar a cidadania democrática cobra muito mais do indivíduo. É preciso um conhecimento mais amplo dos problemas públicos, além do senso de pertencimento, um interesse pelo todo, um elo moral com a comunidade. É necessário que os cidadãos possuam, ou venham a adquirir, certas qualidades de caráter, ou virtudes cívicas.
Portanto, busca-se a participação cidadã por meio dos novos atores coletivos, que faz a junção do fazer ou tomar parte no processo político-social, por indivíduos, grupos ou organizações que tem interesses, valores que atuam num espaço de diversidade e pluralidade, com um segundo elemento a cidadania, enfatizando as dimensões da universalidade, generalidade, igualdade de direitos e responsabilidades, inclusive os que estão excluídos do exercício dos direitos, de até mesmo de ter direitos.
Entende-se que a gestão pública modelada para o Estado no Brasil, conforme a Constituição de Federal em pauta, pode ser entendida como a “Gestão Pública Democrática Participativa”, pois considera a Administração Pública pautada por critérios de legitimação democrático-participativa.
A Constituição Brasileira de 1988, representa um avanço no que tange ao modelo conceitual de estrutura Estatal, posto que também traça novos rumos à administração pública no país, de forma bem diferente das cartas magnas anteriores.
O modelo de Gestão Pública Democrática e Participativa consagrado pela Constituição de 1988 reforça a natureza essencialmente coletiva dos novos direitos, dentre os quais destacam-se os direitos elaborados para os povos indígenas, para os quilombolas e a outras populações tradicionais.
Embora a Constituição de 1988 signifique um avanço na legislação e gestão administrativa pública do país, é preciso construir uma conscientização política das e nas coletividades, não haverá cobrança de direitos.Muitos são os fatores que contribuem com a distância entre a lei, a ordem gerencial pública e a realidade do social brasileira, posto que a politização é uma necessidade educativa fundamental para a democracia participativa brasileira.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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VIEIRA, Rejane Esther Vieira. 2008. Democracia e Novos Direitos Socioambientais no Brasil: Uma Análise do Papel do Socioambientalismo na Construção da Democracia Brasileira. Revista Democracia & Direitos Fundamentais / Faculdades Integradas do Brasil. Artigo aceito para publicação em 2008.

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