A decadência do direito de anular da administração A natureza decadencial do prazo do art. 54 da Lei n° 9784/99 No ordenamento jurídico brasileiro, desde quando admitida a questão atinente à possível mitigação do poder-dever de autotutela da Administração Pública quanto à invalidação dos atos administrativos, cogitou-se sempre tratar-se da hipótese de prescrição. O raciocínio foi criado a parir de uma argumentação a contrario sensu do Decreto n° 20.910, de 1932, que estabelece a prescrição quinquenal das dívidas passivas dos entes federativos, desde da data em que se originaram; e, mais propriamente, em razão do prazo prescricional de cinco anos do direito de ajuizamento da Ação Popular contra a prática, pelo Poder Público, de atos administrativos nulos e anuláveis lesivos ao patrimônio público, conforme determina o art. 21 da Lei nº 4.717, de 26 de junho de 1965 – Lei de Ação Popular[1]. Todavia, atualmente, em razão dos critérios de distinção entre os institutos da prescrição e decadência adotados pelo vigente Código Civil e, sobretudo, pelo que dispõe o artigo 54 da Lei n° 9.784, de 1999, quanto ao direito da Administração Pública de anular seus próprios atos, a doutrina é unânime em ressaltar a natureza decadencial do prazo quinquenal positivado. A fim de estabelecer a distinção entre os institutos da prescrição e decadência, recorre-se ao famoso estudo elaborado pelo Prof. Agnelo Amorim Filho, em seu célebre artigo “Critério científico para distinguir a prescrição da decadência e para identificar as ações imprescritíveis”[2]. Ressalte-se, por oportuno, que a corrente teórica do ilustre Professor foi adotada pelo vigente Código Civil. O célebre jurista, no esteio da doutrina alemã que estabelece distinção entre a pretensão (anspruch) e o direito de ação, conceitua a prescrição como a perda da pretensão, ou seja, do poder de exigibilidade da prestação outrora devida: Foi, talvez, para atender a tais situações, que o Código Civil alemão introduziu em seu texto, exatamente na seção que trata da prescrição, o conceito de pretensão (Anspruch), que é extremamente útil na prática: “O poder de exigir de outrem uma prestação” (§ 194). E acrescentou, no § 198: “A prescrição começa com o nascimento da pretensão”. Acentue-se que, quando o mencionado Código, em seu 194, fala em “poder de exigir”, está subentendido que é o poder de exigir extrajudicialmente (tendo em vista a possibilidade de realização espontânea do direito por parte do sujeito passivo), e não o poder de exigir por via judicial. Esse último constitui a ação propriamente dita (ou ação judicial), e corresponde ao outro sentido que os romanos davam à actio. (Amorim Filho 1961:28) Por consectário lógico, a prescrição estaria relacionada apenas àquelas categorias de direito cujo exercício pressupõe uma prestação correspondente de um sujeito passivo. Todavia, direitos há cuja a simples manifestação de vontade do titular sujeita, de forma extroversa, quem se encontrar no polo passivo, influindo diretamente na esfera jurídica alheia. São os chamados direitos potestativos, que segundo o renomado autor, compreendem aqueles poderes que a lei confere a determinadas pessoas de influírem, com uma declaração de vontade, sobre situações jurídicas de outras, sem o concurso da vontade dessas. A lei, visando à promoção da segurança jurídica e da paz social, estabelece prazos decadenciais para que determinados direitos dessa categoria sejam exercidos, sob pena de extinção, a fim de que seus titulares não disponham, perpetuamente, do poder de subjugar quem se encontre no polo passivo. Nesse sentido, pondera o autor em comento: As considerações feitas acima levam, inevitavelmente, à conclusão de que, quando a lei, visando à paz social, entende de fixar prazos para o exercício de alguns direitos potestativos (seja exercício por meio de simples declaração de vontade, como o direito de preempção ou preferência; seja exercício por meio de ação, como o direito de promover a anulação do casamento), o decurso do prazo sem o exercício do direito implica na extinção deste, pois, a não ser assim, não haveria razão para a fixação do prazo. Tal consequência (a extinção do direito) tem uma explicação perfeitamente lógica: É que (ao contrário do que ocorre com os direitos suscetíveis de lesão) nos direitos potestativos subordinados a prazo o que causa intranquilidade social não é, propriamente, a existência da pretensão (pois deles não se irradiam pretensões) nem a existência da ação, mas a existência do direito, tanto que há direitos desta classe ligados a prazo, embora não sejam exercitáveis por meio de ação. O que intranquiliza não é a possibilidade de ser exercitada a pretensão ou proposta a ação, mas a possibilidade de ser exercido o direito. Assim, tolher a eficácia da ação, e deixar o direito sobreviver (como ocorre na prescrição), de nada adiantaria, pois a situação de intranquilidade continuaria de pé. Infere-se, daí, que quando a lei fixa prazo para o exercício de um direito potestativo, o que ela tem em vista, em primeiro lugar, é a extinção desse direito, e não a extinção da ação. Essa também se extingue, mas por via indireta, como consequência da extinção do direito. O mesmo fato não é observado com referência à outra categoria de direitos (os “direitos a uma prestação”): a lei não fixa – e nem tem motivos para fixar – prazo para o exercício de nenhum deles. Com relação a esses direitos, os prazos que existem, fixados em lei, são tão-somente para o exercício das pretensões que deles se irradiam. Assim, o decurso do prazo sem exercício da pretensão, implica no encobrimento da eficácia dessa (desde que o interessado ofereça a exceção de prescrição) e não na extinção do direito que ela protege, pois – repita-se – em face dos denominados “direitos a uma prestação”, a pretensão e a ação funcionam como meios de proteção e não como meios de exercício. Por conseguinte, também se impõe, necessariamente, a conclusão de que só na classe dos potestativos é possível cogitar-se da extinção de um direito em virtude do seu não-exercício. Dai se infere que os potestativos são os únicos direitos que podem estar subordinados a prazos de decadência, uma vez que o objetivo e efeito dessa é, precisamente, a extinção dos direitos não exercitados dentro dos prazos fixados. (Amorim Filho 1961:32) A administração, no uso de sua prerrogativa de autotutela, possui o direito potestativo, isto é, o poder-dever, de anular seus atos quando eivados de ilegalidade. Ao exercício desse direito da Administração não corresponde nenhuma prestação do administrado, restando-lhe tão somente a opção de impugnar o ato invalidador, caso este seja ilegal, ou ainda, resignar-se. Diante dessa realidade, o prazo estipulado pelo artigo 54 da Lei n° 9.784, de 1999, não poderia ter outra natureza senão decadencial. Sobre o tema em comento, imprescindível é a lição de COUTO E SILVA: A Administração Pública, quando lhe cabe esse direito [à invalidação] relativamente aos seus atos administrativos, não tem qualquer pretensão quanto ao destinatário daqueles atos. Este, o destinatário, entretanto, fica meramente sujeito ou exposto a que a Administração Pública postule a invalidação perante o Poder Judiciário ou que ela própria realize a anulação, no exercício da autotutela administrativa. À luz desses pressupostos, é irrecusável que o prazo do art. 54 da Lei n° 9784/99 é de decadência e não de prescrição. O que se extingue, pelo transcurso do prazo, desde que não haja má fé do interessado, é o próprio direito da Administração Pública federal de pleitear a anulação do ato administrativo, na esfera judicial, ou de ela própria proceder a essa anulação, no exercício da autotutela administrativa. (COUTO E SILVA 2005:23) Em razão da natureza decadencial do prazo em comento, algumas consequências jurídicas são observadas, como por exemplo, a impossibilidade de suspensão ou interrupção do prazo decadencial e, ainda, a possibilidade de arguição, de ofício, da decadência, pelo juiz; ao contrário do que, ordinariamente, a doutrina e a legislação preceituam quanto à prescrição. A decadência do direito de anular da administração como concretização do princípio da segurança jurídica Em um Estado de Direito o poder das autoridades constituídas não é absoluto, estando sujeito a princípios e regras jurídicas que visam garantir parcela de segurança aos cidadãos, em detrimento das intervenções estatais que tangenciem seus direitos. Aliada à tradicional concepção liberal do Estado de Direito (império da lei), consoante expressa nossa Carta Constitucional, se alinha um elemento democrático[3], a fim de que o poder político seja legitimado pelas escolhas dos cidadãos, por meio de seus representantes. Como um dos corolários do Estado de Direito, exsurge, então, o princípio constitucional da segurança jurídica[4], que ao lado do princípio da legalidade, sustenta os pilares desse paradigma de Estado. Conforme lecional o COUTO E SILVA[5], a segurança jurídica é um princípio que se ramifica em duas partes, uma objetiva e outra subjetiva. A primeira é atinente à irretroatividade das leis, à vedação do alcance de novas disposições normativas a atos jurídicos perfeitamente consumados sobre a égide da legislação anterior. Tal acepção do princípio, muito antes de alcançar guarida em nosso ordenamento jurídico (Lei de Introdução ao Código Civil – Decreto Lei n° 4.657, de 1942, art. 6°; Lei de Processo Administrativo – Lei n° 9.784, de 1999, art. 2°, XIII) e Constituição (art. 5°, XXXVI, da CRFB), logrou prestígio, inicialmente, no pensamento absolutista de Thomas Hobbes, quando em suas reflexões quanto ao direito de punir do Estado na obra “O Leviatan”, asseverou que uma ação só é passível de pena se previamente existir uma norma que a proíba e que para ela estabeleça uma sanção (no law after a fact done, can make it a crime); esta não é, senão, uma referência clara ao princípio do Direito Penal: nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege, na concisa expressão latina concebida por Feuerbach[6]. Embora verificada no seio do pensamento absolutista, a segurança jurídica, em sua conotação objetiva, foi desenvolvida com maior propriedade no Estado Liberal, visando claramente a resguardar os interesses dos cidadãos contra as intervenções do Estado, cuja atuação legislativa se destinava, de forma precípua, a regular as relações de direito público. Perpassando os limites temporais, a segurança jurídica (vedação a irretroatividade das leis) consolidou-se no direito contemporâneo, quer como preceito constitucional (como em nossa Carta Constitucional) ou infraconstitucional (em países como a França e Alemanha), consoante o já verificado. A acepção subjetiva do conceito de segurança jurídica é recente e guarda correlação com o princípio da proteção à confiança. Em conformidade com os ensinamentos de COUTO E SILVA, este princípio impõe ao Estado limitações na liberdade de alterar sua conduta e de modificar atos que produziram vantagens para os destinatários, mesmo quando ilegais, ou atribui-lhe consequências patrimoniais por essas alterações, sempre em virtude da crença gerada nos beneficiários, nos administrados ou na sociedade em geral de que aqueles atos eram legítimos, tudo fazendo razoavelmente supor que seriam mantidos[7]. A aparência de regularidade dos atos administrativos, decorrente da presunção de regularidade de que gozam, nutre nos administrados expectativas acerca do comportamento e entendimento da Administração, pautando condutas e relações jurídicas. A reversão ou modificação dos efeitos engendrados pela prática de atos administrativos pode ensejar consequências mais repudiáveis ao direito do que o próprio vício de legalidade invocado pela Administração para a invalidação, sobretudo quando considerada a boa-fé do administrado. Mais uma vez recorre-se aos profícuos ensinamentos de COUTO E SILVA sobre a matéria: Parece importante destacar, nesse contexto, que os atos do Poder Público gozam da aparência e da presunção de legitimidade, fatores que, no arco da história, em diferentes situações, têm justificado sua conservação no mundo jurídico, mesmo quando aqueles atos se apresentem eivados de graves vícios. O exemplo mais antigo e talvez mais célebre do que acabamos de afirmar está no fragmento de Ulpiano, constante do Digesto, sob o título 'de ordo praetorum' (D.1.14.1), no qual o grande jurista clássico narra o caso do escravo Barbarius Philippus que foi nomeado pretor em Roma. Indaga Ulpiano: 'Que diremos do escravo que, conquanto ocultando essa condição, exerceu a dignidade pretória? O que editou, o que decretou, terá sido talvez nulo? Ou será válido por utilidade daqueles que demandaram perante ele, em virtude de lei ou de outro direito?'. E responde pela afirmativa. Não é outra a solução que tem sido dada, até hoje, para os atos praticados por 'funcionário de fato'. Tais atos são considerados válidos, em razão – costuma-se dizer – da 'aparência de legitimidade' de que se revestem, apesar da incompetência absoluta de quem os exarou. Na verdade, o que o direito protege não é a 'aparência de legitimidade' daqueles atos, mas a confiança gerada nas pessoas em virtude ou por força da presunção de legalidade e da 'aparência de legitimidade' que têm os atos do Poder Público. (COUTO E SILVA 2005:5) Diante das legítimas expectativas dos administrados, fica clarividente que a da Administração não poderá, indiscriminadamente, de forma extroversa, interferir na esfera jurídica dos administrados de boa-fé, mediante a invalidação de seus próprios atos, e que estes deverão subsistir em seus efeitos, no intuito de que se preserve a paz social, sob pena de que seja malferido o princípio da segurança jurídica em sua acepção subjetiva. Esclarece CASTRO, orientado pela doutrina alemã, que a legalidade não pode ser vista como um fator absoluto, originando à administração o poder-dever intertemporal de invalidar seus atos eivados de vício, como se houvesse tal direito absoluto à invalidação. Leciona, portanto, que a legalidade deve ser observada pelos contornos dados pelo princípio da segurança jurídica, em uma clara ponderação entre ambos, a fim de que se alcance a proteção substancial visada pela própria Constituição: A legalidade da administração, para Hans-Julius Wolff e Otto Bachof, representa a observância dos princípios jurídicos válidos como a obrigação do reconhecimento da segurança jurídica, da proteção da confiança por meio dos próprios órgãos administrativos e uma limitação da potestade ‘volenti non fit injuria’. Ora, nenhum valor é supremo e absoluto no ordenamento constitucional. Mesmo a propriedade, antes congregadora do ‘jus abutendi’, hoje é interpretada como a função social do detentor de riqueza (Duguit), devendo servir não apenas ao dono, mas ricochetear benefícios à coletividade. Nesse particular, a segurança torna-se obséquio externo ou funcionalizador da juridicidade, restringindo-a desde o nascedouro. Almiro do Couto e Silva ressalva a origem protetiva da legalidade contra abusos estatais. Ou seja, a mesma vontade geral que lhe embasa, por vezes, corrige seus próprios excessos intransigentes, pena da invariável adstrição ao ‘legal’, com o passar das situações já conformadas no tempo, deixe intranquilos e atônitos os súditos que confiaram na legitimidade das anteriores diretrizes administrativas. Trata-se da correção valorativa. O caractere da boa-fé, que tangencia a legalidade, conforma seus limites. Ambos protegem bens jurídicos exteriores e divisíveis cujas limitações hão de serem orientadas pela salvaguarda recíproca dos núcleos essenciais envolvidos e a máxima realização dos fins almejados. O art. 37 da CRFB consagra o princípio da legalidade (expressamente) e o da confiança (por decorrência e efeito da Moralidade), cujas diretrizes dialogam em justa simbiose. Como satisfazer essa normatização positiva suprema (proteção substancial)? Através do postulado aplicativo normativo da proporcionalidade que, dinamicamente, robustece os direitos fundamentais em face de ambas necessidades legítimas do Estado providência [39]. Alexy estabelece: “Princípios e ponderações são dois lados do mesmo objeto. Um é do tipo teóriconormativo, o outro, metodológico. Quem efetua ponderações no direito pressupõe que as normas, entre as quais é ponderado, têm a estrutura de princípios e quem classifica normas como princípios deve chegar a ponderações. A discussão sobre a teoria dos princípios é, com isso, essencialmente, uma discussão sobre a ponderação”. (CASTRO 2009:2) No embate entre os princípios da segurança jurídica e da legalidade, mediante um juízo de ponderação, no caso concreto, o primeiro deverá prevalecer sobre o segundo nas situações em que a invalidação manifeste-se contrária às legítimas expectativas do administrado de boa-fé. Nesses casos, o arquétipo formal de justo criado pela lei dá lugar a outra noção de justiça, verificada quando da aplicação do normativo ao caso concreto, o que poderá revelar a perfeita incompatibilidade entre as prescrições legais e o imperativo de justiça material – estandarte do Estado Democrático do Direito – que somente poderá ser alcançada quando privilegiada a segurança jurídica em detrimento do disposto na lei. Sobre a equivalência hierárquica entre os princípios da segurança jurídica e da legalidade, e o consequente conflito entre eles, leciona MENDES[8]: No âmbito do Direito Administrativo tem-se acentuado que, não raras vezes, fica a Administração impedida de rever o ato ilegítimo por força do princípio da segurança jurídica. Nesse sentido convém mencionar o magistério de Hans-Uwe Erichsen: “O princípio da legalidade da Administração é apenas um dentre os vários elementos do princípio do Estado de Direito. Esse princípio contém, igualmente, o postulado da segurança jurídica (Rechtssicherheit und Rechtsfriedens) do qual se extrai a ideia da proteção à confiança. Legalidade e segurança jurídica enquanto derivações do princípio do Estado de Direito têm o mesmo valor e a mesma hierarquia. Disso resulta que uma solução adequada para o caso concreto depende de um juízo de ponderação que leve em conta todas as circunstâncias que caracterizam a situação singular (Hans-Uwe Erichsen e Wolfgang Martens,. Allgemeines Verwaltungsrecht, 6a. ed. Berlim-Nova York, p.240) (MENDES 1996:261) COUTO E SILVA [9] defende que o princípio da segurança jurídica, em seu aspecto subjetivo – proteção à confiança – poderá prevalecer sobre o princípio da legalidade nos seguintes casos: a). a manutenção no mundo jurídico de atos administrativos inválidos por ilegais ou inconstitucionais (p. ex. Licenças, subvenções, atos pertinentes a servidores públicos, tais como vencimentos e proventos, ou de seus dependentes, p. ex. pensões, etc.); b). a responsabilidade do Estado pelas promessas firmes feitas por seus agentes, notadamente em atos relacionados com o planejamento econômico; c). a responsabilidade pré-negocial do Estado e; d). o dever do Estado de estabelecer regras transitórias em razão de bruscas mudanças introduzidas no regime jurídico (p. ex. da ordem econômica, do exercício de profissões, dos servidores públicos). Precisamente sobre a primeira hipótese acima delineada é que a segurança jurídica, devidamente reconhecida no âmbito do Direito Administrativo como princípio pelo artigo 2° da Lei n° 9.784, de 1999 [10], encontra, juntamente com princípio da legalidade, regime de destaque, logrando maior concretude nas disposições atinentes à decadência do direito de anular da Administração, consoante determina o art. 54 da aludida lei, verbis: Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. § 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento. § 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato. É possível verificar que o legislador, sub-rogando-se à condição de intérprete da lei, efetuou a ponderação entre os princípios da legalidade e segurança jurídica, defendendo a prevalência deste nos casos em que a) se verifique a existência de efeitos favoráveis aos destinatários decorrentes dos atos administrativos praticados pela Administração Pública federal; b) não seja elidida, por meio de provas, a boa fé dos administrados e; c) a inércia da Administração transponha o prazo decadencial de cinco anos. Os parágrafos do dispositivo acima transcrito apenas delimitam os contornos de sua aplicabilidade, a fim de dirimir eventuais dúvidas do operador, razão pela qual não serão abordados pormenorizadamente no presente estudo. O entendimento doutrinário e jurisprudencial sobre a aplicação do art. 54 da Lei n° 9.784/99. Primeiramente, a fim de buscar os contornos da correta aplicação do art. 54 da Lei n° 9.784, de 1999, cumpre esclarecer que, muito embora suas prescrições denotem um juízo de ponderação entre os princípios da segurança jurídica e da legalidade, levado a cabo pelo legislador, seu conteúdo normativo não pode ser identificado como princípio, e sim como regra. A fim de melhor elucidar as diferenças entre ambas as espécies normativas, recorre-se aos ensinamentos de ALEXY e DWORKIN sobre a matéria em apreço. Leciona ALEXY que os princípios e as regras são espécies, da qual a norma é o gênero. Ambos, no âmbito deôntico, estatuem o dever-ser que ordena, proíbe ou permite. Entretanto, as regras são cumpridas quando ocorrido no mundo fenomênico o fato por elas previsto, a fim de que lhes sejam aplicadas a consequências jurídicas decorrentes; ou, ainda, que sejam descumpridas. Já os princípios, por sua vez, são normas a serem cumpridas na maior medida possível dentro de possibilidades jurídicas e reais existentes, pois constituem mandamentos de otimização[11],de sorte que o seu cumprimento pode se dar em diferentes graus, não dependendo tão somente das circunstâncias fáticas, mas jurídicas. Há portanto distintos graus de cumprimento. Se se exige a maior medida possível de cumprimento em relação com as possibilidade jurídicas e fáticas, se trata de um princípio. Se tão-somente se exige uma determinada medida de cumprimento, se trata de uma regra (ALEXY 1988:144) Ensina DWORKIN que um dos critérios distintivos entre as regras e princípios é o modo final de aplicação, pois as regras são aplicadas de modo absoluto – tudo ou nada – enquanto os princípios, consoante asseverou ALEXY, são aplicados de forma gradual, com mais ou menos peso. A diferença entre princípios jurídicos e regras jurídicas é de natureza lógica. Os dois conjuntos de padrões apontam para decisões particulares acerca da obrigação jurídica em circunstâncias específicas, mas distinguem-se quanto à natureza da orientação que oferecem. As regras são aplicáveis à maneira do tudo-ou-nada. Dados os fatos que uma regra estipula, então ou a regra é válida, e nesse caso a resposta que ela fornece deve ser aceita, ou não é válida, e neste caso em nada contribui para a decisão. (DWORKIN 2002:39) Sendo assim, o conteúdo normativo do art. 54 da Lei n° 9.784/99 equivale a uma regra, não cabendo ao operador do direito efetuar juízos de ponderação, tendo em vista que estes já foram previamente estabelecidos pelo legislador ordinário. Assim, uma vez observadas as situações fáticas que se coadunam com as elementares da norma-regra, resta ao operador, tão somente, reconhecer a decadência do direito de anular da Administração. De outra sorte, convém assinalar que, como trata-se de regra, e não de princípio, existem hipóteses em que a decadência do direito de anular não poderá ser verificada, quer seja pela ausência dos requisitos presentes no normativo ou, ainda, pelo conflito com outras regras. Esclarecidos estes pressupostos, convém analisar os elementos normativos do artigo 54 da Lei n° 9.784, de 1999. Boa fé dos administrados A boa-fé, segundo os ensinamento de COUTO E SILVA, é noção que, desde o mundo romano, se firmou predominantemente no direito privado, quer no sentido subjetivo, tal como aparece, por exemplo, na posse ad usucapionem, quer no sentido objetivo, que começa a ser modelado nas actiones bonae fidei, e que diz respeito à lealdade, correção e lisura do comportamento das partes reciprocamente[12]. Cumpre esclarecer que a boa-fé, referida no artigo sub examine, possui caráter objetivo, como é cediço nos demais ramos do direito em que opera como princípio integrador. Relaciona-se à lealdade, honestidade, retidão e probidade como padrões de conduta eticamente aceitáveis e aguardados nas relações públicas. Traduz um dever de agir pautado pela confiança, a refletir-se concretamente em todas suas consequências daí imbricadas. De fato, não se resume a mero suporte fático psicológico antitético da má-fé, nos moldes da boa-fé subjetiva. Transcende o simples estado de consciência, apesar de serem conceitos que se complementam e/ou sucedem e, não necessariamente, se excluem[13]. Segundo CASTRO, o princípio da boa-fé, no Direito Administrativo, busca fundamento no princípio da moralidade administrativa, esculpido no art. 37, caput, da Constituição da República Federativa do Brasil. Super normatizando o paradigma constitucional incrustado na moralidade do art. 37 da CRFB, a boa-fé se positivou no art. 2º., caput e XIII da Lei 9.784/99: “interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação”. Maria Di Pietro – uma das mentoras do projeto da norma – refere que o sentido do princípio não se esgota na mera irretroatividade exegética, informando vários outros institutos, como a decadência da retirada invalidante do ato administrativo. Disso e funcionalizado por uma acepção objetiva [34] dos direitos fundamentais têm-se: a vedação da contradição de informações interna corporis, a proibição da indolência e da leviandade, o dever de lealdade e confiança, a transparência, dentre outros princípios que otimizam as condutas estatais. (CASTRO 2009:2) A boa fé, como consectário do princípio da moralidade, impõe a Administração o dever de respeitar as situações jurídicas consolidadas sob a égide dos atos administrativos praticados, pois estes revelam a conduta e entendimento desposados pelo Poder Público, sendo vedada a adoção de comportamentos contraditórios (venire contra factum proprium) que lesem os administrados, atentando contra suas expectativas legítimas. A jurisprudência, em privilégio aos princípios da boa-fé e segurança jurídica, muito embora casuística, demonstra a referida vedação. Pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul: A conduta do apelante faz reconhecer a incidência do princípio venire contra factum proprium, segundo o qual as partes se comportam de tal modo que modificam a estrutura contratual, ou seja, o contrato escrito é um, mas a relação contratual que se consolida é outra, pois se entende que há uma modificação do conteúdo do contrato, devido ao comportamento por estas adotado. Como dito por Judith Martins-Costa “Condutas eticamente inadmissíveis, embora conformes à letra da lei, serão acolhidas, nos tribunais, pela ausência ao recurso, por exemplo, ao princípio, decorrente da boa-fé objetiva, que proíbe venire contra factum proprium, irredutível, na sua aplicação, ao raciocínio silogístico”. Impositiva, pois, a aplicação da cláusula geral de boa-fé, de onde decorre o princípio invocado. (AC nº 70017525080, Sexta Câmara Cível, Relator: Marilene Bonzanini Bernardi, Julgado em 09/10/2008). Por outro lado, pacífica é a doutrina, no concernente aos efeitos dos atos praticados por “funcionários de fato”, usurpadores de funções públicas, em relação aos administrados. Pois, considerando a presunção de legitimidade dos atos administrativos e, ainda, o princípio da impessoalidade que informa a Administração Pública, inadmissível seria a anulação dos efeitos do ato praticado em relação ao administrado de boa-fé. A eventual má-fé dos agentes públicos (administradores) não poderá ensejar consequências que interfiram na esfera jurídica dos administrados que se houveram de boa-fé, sob pena de subversão do princípio da confiança e pela proibição de comportamentos contraditórios; caso contrário, a Administração estaria se beneficiando de sua própria torpeza. Reforçando essas impressões, decisão do STJ: Se o suposto equivoco no titulo de propriedade foi causado pela própria administração, através de funcionário de alto escalão, não há que se alegar o vício com o escopo de prejudicar aquele que, de boa-fé, pagou o preço estipulado para fins de aquisição. Aplicação dos princípios de que nemo potest, venire contra factum proprium e de que nemo creditur turpitudinem suam allegans. (REsp 47015/SP, DJ 09/12/1997, relator Ministro Adhemar Maciel). Faz-se mister destacar que, para fins de elisão da regra constante do art. 54 da Lei n° 9.784/99, a má-fé do administrado deve ser provada pela Administração, e não somente presumida, tendo em vista que em relação aos atos administrativos, a presunção que opera é a de veracidade e legitimidade, o que, a princípio, figura como forte argumento capaz de sustentar possível juízo de legalidade por parte dos administrados, no concernente aos provimentos da Administração. Nesse sentido, a má-fé do administrado deve ser verificada no caso concreto, a fim de se aferir se o beneficiário do ato contribuiu para sua prática ou, ainda, omitiu-se dolosamente ante erro material da Administração. Refere-se, aqui, à omissão dolosa em relação à erro da Administração, como uma violação do dever ético e moral de todos os administrados de informar as autoridades quanto à equívocos existentes em seus atos, em decorrência do princípio da boa-fé objetiva, que opera de forma bilateral nas relações jurídicas. Apenas para exemplificar o asseverado, seria possível identificar a má-fé de um servidor público quando, sem dependentes, venha a perceber, por erro da administração, verba destinada ao custeio do ensino pré-escolar de sua prole[14], descriminada pormenorizadamente em seu contracheque. Nesse caso, a ciência do pagamento e a omissão quanto ao erro são suficientes para caracterizar a má-fé do beneficiário. Decurso do prazo decadencial de cinco anos Uma análise detalhada do ordenamento jurídico revela que o prazo de cinco anos foi tradicionalmente consolidado e repetido em diversas situações nas quais o Estado (Administração Pública) figura, de alguma maneira, como sujeito da relação jurídica. Como exemplo do afirmado, é possível destacar as seguintes normas: art. 21 da Lei 4.717/65 (ação popular); art. 142, I da Lei 8.112/90 (pena de demissão ao servidor público); art. 1º. Do Decreto 20.910/32 (prescrição contra fazenda pública); art. 1º.C da Lei 9.494/97 (prescrição das pretensões indenizatórias contra prestadores de serviço público); art. 173 e 150, parágrafo 4º. e 174 do CTN (regulam a decadência da constituição e prescrição da pretensão de cobrança do crédito tributário, sem falar no art. 168 que regula a repetição do indébito); art. 10 do Decreto-Lei 3.365/41 (caducidade para ultimarem-se os atos concretos à desapropriação por necessidade ou utilidade pública); art. 23, I da Lei 8.429/92 (prescrição da pretensão persecutória da improbidade administrativa); dentre outras. A bem da verdade, o que se observa é uma clara opção legislativa, que estabelece o lapso temporal de cinco anos como razoável à estabilização das situações jurídicas constituídas entre o Estado e os administrados. Consoante o já mencionado, no direito francês, o prazo para arguição de possíveis nulidades de atos praticados pela Administração são exíguos cento e vinte dias, à semelhança do prazo para impugnação de atos praticados com excesso de poder. Nosso ordenamento jurídico, com exceção de normas específicas[15], consagra o quinquênio como prazo razoável para que a Administração adote as medidas necessárias ao alinhamento de seus atos à legalidade. A fixação de um prazo surge como imperativo do Estado de Direito, que sustentado sob o pilar da segurança jurídica, impede que a incerteza quanto a provimentos da Administração predomine ad eternum, sob a constante possibilidade de invalidação dos atos praticados. Impende ressaltar que o Superior Tribunal de Justiça tem aplicado, de forma analógica, o prazo decadencial de cinco anos constante do art. 54 da Lei n° 9.784, de 1999, a atos praticados pelos Estados da Federação, em clara observância aos princípios da proteção à confiança e boa-fé. Convém trazer a lume a ementa de emblemático acórdão proferido pelo egrégio STJ sobre a matéria, de relatoria do Senhor Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, quando do julgamento do RMS n° 24.430/AC: RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ISONOMIA SALARIAL CONCEDIDA PELO PODER PÚBLICO COM BASE EM PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO DO ACRE. VERBA DE REPRESENTAÇÃO CONFERIDA AOS PERITOS CRIMINAIS DESDE 1993. SUPRESSÃO POR AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. PREPONDERÂNCIA DO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA RAZOABILIDADE. CONVALIDAÇÃO DOS EFEITOS JURÍDICOS. INTERREGNO DE MAIS DE DEZ ANOS. REDUTIBILIDADE SIGNIFICATIVA DOS PROVENTOS. RECURSO ORDINÁRIO PROVIDO. 1. O poder-dever da Administração de invalidar seus próprios atos encontra limite temporal no princípio da segurança jurídica, pela evidente razão de que os administrados não podem ficar indefinidamente sujeitos à instabilidade originada do poder de autotutela do Estado, e na convalidação dos efeitos produzidos, quando, em razão de suas conseqüências jurídicas, a manutenção do ato atenderá mais ao interesse público do que sua invalidação. 2. A infringência à legalidade por um ato administrativo, sob o ponto de vista abstrato, sempre será prejudicial ao interesse público; por outro lado, quando analisada em face das circunstâncias do caso concreto, nem sempre a sua anulação será a melhor solução. Em face da dinâmica das relações jurídicas sociais, haverá casos em que o próprio interesse da coletividade será melhor atendido com a subsistência do ato nascido de forma irregular. 3. O poder da Administração, dest’arte, não é absoluto, na seara da invalidação de seus atos, de forma que a recomposição da ordem jurídica violada está condicionada primordialmente ao interesse público. O decurso do tempo ou a convalidação dos efeitos jurídicos, em certos casos, é capaz de tornar a anulação de um ato ilegal claramente prejudicial ao interesse público, finalidade precípua da atividade exercida pela Administração. 4. O art. 54 da Lei 9.784/99, aplicável analogicamente ao presente caso, funda-se na importância da segurança jurídica no domínio do Direito Público, estipulando o prazo decadencial de 5 anos para a revisão dos atos administrativos viciosos (sejam eles nulos ou anuláveis) e permitindo, a contrario sensu, a manutenção da eficácia dos mesmos, após o transcurso do interregno mínimo quinquenal, mediante a convalidação ex ope temporis, que tem aplicação excepcional a situações típicas e extremas, assim consideradas aquelas em que avulta grave lesão a direito subjetivo, sendo o seu titular isento de responsabilidade pelo ato eivado de vício. 5. A efetivação do ato que reconheceu a isonomia salarial entre as carreiras de Perito Legal e Delegado de Polícia do Estado do Acre, com base apenas em parecer da Procuradoria-Geral do Estado, e o transcurso de mais de 5 anos, por inusitado que se mostre, consolidou uma situação fática para a qual não se pode fechar os olhos, vez que produziu consequências jurídicas inarredáveis. Precedente do Pretório Excelso. 6. Recurso Ordinário provido, para cassar o ato que suprimiu a verba de representação percebida pelos recorrentes. (RMS 24430/AC, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, QUINTA TURMA, julgado em 03/03/2009, DJe 30/03/2009) A aplicação do referido prazo quinquenal a situações diversas das previstas pela Lei n° 9.784, de 1999, não revela um uso equivocado da regra, mas a utilização de seus parâmetros para dar maior aplicabilidade ao princípio da segurança jurídica em todo o ordenamento jurídico pátrio. Não obstante, convém destacar o entendimento jurisprudencial acerca de sua correta interpretação, na esfera de competência da referida Lei n° 9.784/99. A Corte Especial deste Superior Tribunal de Justiça, por ocasião do julgamento dos Mandados de Segurança n° 9.112/DF e n° 9.157/DF, da relatoria da Ministra Eliana Calmon, e do Mandado de Segurança nº 9.115/DF, da relatoria do Ministro Cesar Asfor Rocha, todos na sessão do dia 16 de fevereiro de 2005, negou toda e qualquer eficácia retroativa ao artigo 54 da Lei nº 9.784/99. Determinou-se nos mencionados julgados que a eficácia da Lei de Processo Administrativo, por consectário lógico, somente poderia se dar a partir de sua vigência, de sorte que o prazo decadencial por ela estipulado não poderia ser contado da prática dos atos ilegais a ela anteriores, mas sim de sua publicação. Esclarece os deslindes da questão, com propriedade, a Senhora Ministra Eliana Calmon, relatora do MS n° 9.112/DF, em excerto que se reproduz, verbis: Ora, até 1999, data da Lei 9.784, a Administração podia rever os seus atos, a qualquer tempo (art. 114 da Lei 8.112/90). Ao advento da lei nova, que estabeleceu o prazo de cinco anos, observadas as ressalvas constitucionais do ato jurídico perfeito, do direito adquirido e da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, CF), a incidência é contada dos cinco anos a partir de janeiro de 1999. Afinal, a lei veio para normatizar o futuro e não o passado. Assim, quanto aos atos anteriores à lei, o prazo decadencial de cinco anos tem por termo a quo a data da vigência da lei, e não a data do ato. A questão, idêntica à presente, foi bastante discutida por ocasião do encurtamento do prazo para a ação rescisória, oportunidade em que o STF, pelo voto do Ministro Moreira Alves, posicionou-se no AR 905/DF: Ação Rescisória. Decadência. Direito Intertemporal. Se o restante do prazo de decadência fixado na lei anterior for superior ao novo prazo estabelecido pela lei nova, despreza-se o período já transcorrido, para levar-se em conta, exclusivamente, o prazo da lei nova, a partir do início da sua vigência. (DJ 28/4/78) No mesmo sentido antigos julgados, referidos pelo Ministro Teori Zavascki – RE 37.223, Min. Luiz Gallotti, em 10/7/58 e RE 93.110/RJ, rel. Min. Xavier de Albuquerque, em 5/11/80 e AR 1.025-6/PR, em 13/8/81. (MS 9112/DF, Rel. Ministra ELIANA CALMON, CORTE ESPECIAL, julgado em 16/02/2005, DJe 14/11/2005) No mesmo sentido se orienta a lição de COUTO E SILVA: A regra do art. 54 da Lei nº 9784/99, como normalmente acontece com as regras jurídicas, tem, por certo, vocação prospectiva, isto é, sua aplicação visa ao futuro e não ao passado. Quer isso dizer, portanto, que o prazo de cinco anos fixado naquele preceito, tem seu termo inicial na data em que a Lei nº 9.784/99 começou a viger, até porque a atribuição de eficácia retroativa à norma legal instituidora do prazo de decadência muito possivelmente atingiria situações protegidas pela garantia constitucional dos direitos adquiridos. (COUTO E SILVA 2005:42) Cumpre consignar que não existe a obrigatoriedade de anulação dos atos administrativos inválidos que tenham sido praticados no interstício compreendido no prazo decadencial estipulado pelo artigo 54 da Lei nº 9.784, de 1999. Eventualmente, diante de situações em que as relações jurídicas já tenham se estabilizado, em clara aplicação da teoria do fato consumado, não haverá, ali, dever de invalidação do ato. Muito embora tal entendimento possa parecer contra legem[16], trazemos, aqui, os ensinamento de MELLO sobre a matéria, que acompanham o estudo monográfico de autoria de Weida Zancaner: Acompanhamos, pois, na matéria, os ensinamentos constantes do aprofundado estudo monográfico efetuado por Weida Zancaner. Ciframo-nos, aqui, a sintetizar sua valiosa orientação, que assim se pode exprimir: I – sempre que a Administração esteja perante ato suscetível de convalidação e que não haja sido impugnado pelo interessado, estará na obrigação de convalidá-lo, ressalvando-se, como dito, a hipótese de vício de competência em ato de conteúdo discricionário; II – sempre que esteja perante ato insuscetível de convalidação, terá a obrigação de invalidá-lo, a menos, evidentemente, que a situação gerada pelo ato viciado já esteja estabilizada pelo Direito. Em tal caso, já não mais haverá situação jurídica inválida ante o sistema normativo, e, portanto, simplesmente não se põe o problema. Esta estabilização ocorre em duas hipóteses: a) quando já se escoou o prazo, dito “prescricional”, para a Administração invalidar o ato; b) quando, embora não vencido tal prazo, o ato viciado se categoriza como ampliativo da esfera jurídica dos administrados e dele decorrem sucessivas relações jurídicas que criaram, para sujeitos de boa-fé, situação que encontra amparo em norma protetora de interesses hierarquicamente superiores ou mais amplos que os residentes na norma violada, de tal sorte que a desconstituição do ato geraria agravos maiores aos interesses protegidos na ordem jurídica do que os resultantes do ato censurável. Exemplificaria tal hipótese o loteamento irregularmente licenciado cujo vício só viesse a ser descoberto depois de inúmeras famílias de baixa renda, que adquiriram os lotes, haverem nele edificado suas moradias. (MELLO 2008:435-436) Destaque-se, ainda, as considerações de CASTRO: Eventualmente, o caso concreto possibilitará sua mitigação à vista de exceções recalcitrantes. Pelo Prof. Humberto Ávila [47], mesmo que preenchidas as condições de aplicabilidade da regra, considerações peculiares poderão a mitigar ou a excluir casuisticamente (defeasibility). Por exemplo, quando consumada a situação de fato mesmo não tendo fluido a íntegra dos 5 anos desde a prática do ato (fato realizado ou consumado), eventualmente, poder-se-á manutenir o ato inválido a despeito de sua insanidade. Natural a pragmática correção valorativa de normas que, sopesadas nalguns casos reservados, não correspondem aos indicativos prementes conglobados democraticamente no ordenamento. José Pedro Luchi [48] refere o caráter provisório ao qual se estabilizam momentaneamente determinadas diretrizes jurídicas, haja vista que o Direito não são fatos (sejam reais ou conceituais) do mundo, mas construções sociais em permanente evolução. Logo, a despeito de um prazo genericamente aplicável, a partir de uma argumentação intersubjetiva e racional se lhe vai conferir efetividade factível. Até porque o legislador tampouco o juiz agem isoladamente, mas estão referenciados pelas expectativas primeiras dos cidadãos. (CASTRO 2009:2) Portanto, é plenamente defensável que a Administração, ainda que não decorrido o quinquênio fixado pelo art. 54 da Lei 9.784/99, deixe de anular o ato, ainda que ilegal, em obediência aos princípios da proteção à confiança (segurança jurídica) e boa-fé, conforme já demonstrado. Efeitos favoráveis aos destinatários Além dos requisitos apontados anteriormente, para aplicação do prazo decadencial trazido pelo art. 54 da L 9784/99, é imperioso que o ato praticado pela Administração tenha ensejado efeitos benéficos para os administrados, seja ampliando sua esfera patrimonial, ou seja resguardando benefícios extra patrimoniais que lhes são caros. Como exemplo, poder-se-á referir à manutenção de um ato de redistribuição de servidor (art. 37 da Lei n° 8112, de 1990), que não tenha observado a identidade de atribuições entre os cargos, muito embora resguardada a equivalência de vencimentos; sem ganhos patrimoniais, o servidor poderá ter sido beneficiado em razão das funções que ocupa, ou ainda, em razão da localidade em que as exerce, o que atrai a incidência da regra. Situações precárias, todavia, não podem ser consideradas para fins de verificação da decadência, sobretudo quando analisada a natureza dos benefícios advindos de tais atos administrativos. No caso, por exemplo, de autorizações administrativas, que podem ser revogadas a qualquer tempo, sem que isto enseje direito à indenização ao particular, não se aplica a regra da decadência, que visa a concretizar o princípio da confiança, uma vez que desde sempre os beneficiários conservaram a consciência da prerrogativa de que gozava a Administração em relação à revogação discricionária de tais provimentos. Sobre o tema, pondera CASTRO: As situações precárias por natureza não se tutelam pelo dispositivo em questão. Por exemplo, uma autorização [50] (rectius, licença) ambiental, que oscila às intempéries e considerações fundadas no princípio da prevenção, precaução, desenvolvimento sustentável, etc. bem como grande parte dos atos de polícia (urgentes e precários por evidência), não conferem um direito ao beneficiário, mas simples permissão momentânea. Ernst Forsthoff preocupou-se com a diferenciação: “Pero se impone un principio diferente cuando el acto administrativo únicamente permite algo que está prohibido bajo reserva de permiso. Así ocurre, por ejemplo, con los permisos de índole policial (licencias de construcción, retirada de la utilización exclusiva de una cosa pública, etc.). En estos casos no se confiere nada positivo al destinatario, sino que tan solo se restablece su ‘libertad natural de acción’. De ahí se infiere la libre revocabilidad de los permisos de policía. El bien que se protege con la limitación de la revocación es el derecho público subjetivo, entendido como el derecho de poder exigir algo del Estado o de poder hacer algo frente a él. Ante el hecho de que la vida moderna se halla en una dependência cada vez mayor de de los actos administrativos aseguradores, impera de manera creciente la tendencia a ampliar la limitación de la revocación mediante una interpretación extensiva del bien protegido” [51]. (CASTRO 2009:2) Diversos são, contudo, os casos de permissão, em que o permissionário tenha se sujeitado a procedimento licitatório, de sorte que suas expectativas em relação ao comportamento da administração devem ser respeitadas e garantida a continuidade do exercício da atividade, em razão da vedação a comportamentos contraditórios. Ressalte-se, por oportuno, que atos administrativos que restringem direitos poderão ser anulados pela Administração a qualquer tempo, não se sujeitando à regra estabelecida no art. 54 da Lei n° 9.784, de 1999. A razão é simples: com a ampliação dos direitos não há prejuízos para a relação jurídica instaurada entre administrados e o Estado. Entretanto, é imperioso consignar determinados atos poderão ser, ao mesmo tempo, restritivos e ampliativos, de sorte que, sem sombra de dúvidas, a decadência do direito de anular será verificada apenas com relação aos efeitos desfavoráveis gerados. Essa é a lição de COUTO E SILVA: 45. No entanto, os efeitos do ato administrativo, vistos pela perspectiva dos destinatários, não são só positivos ou só negativos. Por vezes eles têm eficácia mista, sendo em parte favoráveis e em parte desfavoráveis. […] Para fins, porém, de revogação ou de anulação de ato administrativo a autoridade competente levará em conta apenas o aspecto positivo do ato administrativo, mesmo quando ele não puder ser separado do aspecto negativo. (COUTO E SILVA 2005:36-37) Inaplicabilidade da regra da decadência do direito de anular da administração pública federal Preliminarmente, é imperioso mencionar que, para a aplicação da regra da decadência, os elementos normativos encontrados no art. 54 da Lei n° 9.784, de 1999, devem estar presentes de forma cumulativa; caso contrário, não haverá suposto fático suficientemente idôneo para figurar como hipótese de incidência da regra, que não poderá ser aplicada. Por conseguinte, antes de adentrar ao exame das hipóteses em que a regra da decadência do direito de anular não será aplicada, faz-se mister destacar que o entendimento jurisprudencial dominante demonstra que tanto os atos nulos como os anuláveis, praticados pela Administração Pública federal, estão sujeitos ao prazo decadencial do art. 54 da Lei n° 9.784, de 1999. Nesse sentido, colaciona-se a jurisprudência iterativa e reiterada do colendo Superior Tribunal de Justiça sobre a matéria, em razão de sua competência constitucional para fixar a interpretação da legislação federal: DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ATO NULO. REVISÃO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. OCORRÊNCIA. FUNDAMENTO INATACADO EXISTENTE NO ACÓRDÃO ESTADUAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 283/STF. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. RESTAURAÇÃO DE SITUAÇÃO ANTERIOR. POSSIBILIDADE. HIPÓTESE NÃO-PREVISTA NO ART. 1º DA LEI 9.494/1997. PRECEDENTES DO STJ. INOVAÇÃO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO-COMPROVADO. AGRAVO IMPROVIDO. 1. A vedação à concessão de tutela antecipada contra a Fazenda Pública, nos moldes do disposto no art. 1º da Lei 9.494/97, não se aplica à hipótese de restabelecimento de parcela remuneratória ilegalmente suprimida, como na espécie. Precedente do STJ. 2. O prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/99 impõe-se como óbice à autotutela administrativa tanto nos atos nulos quanto nos anuláveis. Precedente do STJ. 3. “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles” (Súmula 283/STF). 4. É inviável, em sede de agravo regimental, a inovação de tese. 5. Dissídio jurisprudencial não-comprovado nos moldes do art. 541, parágrafo único, do CPC c.c 255, §§ 1º e 2º, do RISTJ, que, além da realização do cotejo analítico, exige a juntada das certidões ou cópias dos acórdãos paradigmas, ou a citação do repositório oficial, autorizado ou credenciado em que eles estejam publicados. 6. Agravo regimental improvido. (AgRg no Ag 1127574/RS, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, QUINTA TURMA, julgado em 18/08/2009, DJe 14/09/2009) MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. CARGO PÚBLICO. HABILITAÇÃO LEGAL. FALTA. EXONERAÇÃO EX OFFICIO. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO. MÁ-FÉ. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. ART. 54 DA LEI Nº 9.784/99. I- O prazo decadencial para a Administração anular atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis aos administrados decai em cinco anos, contados de 1º/2/1999, data da entrada em vigor da Lei nº 9.784/99. Contudo, o decurso do tempo não é o único elemento a ser analisado para verificação da decadência administrativa. Embora esta se imponha como óbice à autotutela tanto nos atos nulos quanto nos anuláveis, a má-fé do beneficiário afasta sua incidência. II – Na hipótese dos autos, a impetrante foi contratada em 15/6/1985 e retornou ao serviço público por meio de portaria concessiva de anistia de 24/11/1994. Muito posteriormente, em 20/8/2007, teve contra si instaurado processo administrativo disciplinar, que culminou na sua exoneração ex officio em 24/1/2008. III – Incumbiria à Administração Pública expor, no ato decisório, as razões de fato e de direito que fundamentariam a não-aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/99, analisando especificamente a existência de má-fé da impetrante. A falta de motivação, neste ponto, acarreta a nulidade do ato de exoneração. Segurança concedida para reconhecer a nulidade da Portaria 8/2008 por vício de motivação, determinando-se a reintegração da impetrante no cargo em que retornou por anistia. (MS 13.407/DF, Rel. Ministro FELIX FISCHER, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 05/12/2008, DJe 02/02/2009) ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REVOGAÇÃO DE ATO ANULÁVEL OU NULO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 54 DA LEI 9.784/1999. PRAZO DECADENCIAL. TERMO A QUO. 1. O entendimento do Superior Tribunal de Justiça é de que o direito de a Administração Pública rever os atos – anuláveis ou nulos – dos quais decorram efeitos favoráveis para os destinatários está sujeito ao prazo de decadência quinquenal, previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999. No entanto, a regra não se aplica de forma retroativa, e, nos atos anteriores à citada norma, o termo a quo é o dia 1º.2.1999, data em que a lei entrou em vigor. 2. Na hipótese em tela, os servidores, ora recorrentes, foram notificados em 27.3.2000 da necessidade de devolução dos valores excessivamente recebidos a título de Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada – VPNI, dentro, portanto, do quinquênio legal. 3. Recurso Especial não provido. (REsp. 1.189.767-ES, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 01/06/2010, DJe 01/07/2010) Observa-se do exposto que predomina o entendimento de que os atos administrativos, nulos ou anuláveis, estão sujeitos ao mesmo regime jurídico de invalidação, razão pela qual não seria razoável distinguir-se entre atos nulos e anuláveis quando da aplicação da regra do art. 54 da Lei n° 9.784/99. A bem da verdade, a invalidação, em si mesma, constituiu exercício do poder de autotutela da Administração Pública federal e é tal poder que, ao auspícios do princípio constitucional da segurança jurídica, a regra da decadência visa limitar, estabelecendo restrições ao seu exercício. Não obstante a pacificidade da jurisprudência em relação à aplicabilidade do art. 54 a atos nulos e anuláveis, no concernente aos atos inexistentes, a matéria é controversa. A celeuma se instaura, sobretudo, em razão dos inúmeros conceitos doutrinários que buscam definir a categoria dos atos inexistentes, os quais sinteticamente sistematizados, podem ser assim referidos: a) atos que não completaram seu ciclo de formação; b) atos pertencentes à seara do impossível jurídico, que atentam aos princípios elementares do direito, por vezes identificados como criminosos; c) atos portadores de patologias graves, como erros grosseiros, evidentes, facilmente verificáveis, independentemente da hierarquia da norma violada e ; d) atos contrários à Constituição Federal. No primeiro caso, é imperioso observar que, quanto ao regime de invalidação, os atos que não completaram seu ciclo de formação se assemelham aos atos nulos e anuláveis. Tal distinção quanto ao plano da existência é oportuna no campo científico, entretanto, tendo em vista que muitas vezes os atos inexistentes (imperfeitos) efetivamente produziram efeitos, impossível seria negar-lhes a existência no plano da eficácia. Portanto, por incompleto quanto ao processo de formação ou por carecer de elemento essencial, o ato administrativo inexistente (imperfeito), ao sujeitar-se ao regime de invalidação dos atos nulos e anuláveis, caso tenha produzido efeitos jurídicos favoráveis a administrados de boa-fé, estará sujeito ao prazo decadencial de cinco anos estipulado pelo art. 54 da Lei n° 9.784, de 1999. A exceção do asseverado são os atos de aposentadoria sujeitos ao controle externo do Tribunal de Contas da União, classificados com complexos pela doutrina e jurisprudência. A matéria será abordada em tópico distinto, apresentado em sequência. Quanto à segunda matiz do conceito de ato inexistente acima sistematizada, por tratar de objetos manifestamente ilícitos, impossíveis de serem tutelados pelo Direito, tais atos certamente revelarão a má-fé de seus beneficiários, pois não é possível conceber um comportamento ético e moral na persecução de finalidades criminosas, que atentam contra os bens jurídicos tutelados pelo direito, razão pela qual afastarão a incidência da regra da decadência. Ademais, ainda que seja verificável possível erro (inevitável) sobre o caráter ilícito do provimento almejado pelo administrado, tais erros não lhe retiram a ilicitude a antijuridicidade, apenas, nos casos de comportamento tipificado pela lei penal, isentam de pena, pois atuam na esfera atinente à culpabilidade, cujos contornos são permeados por elementos subjetivos, de índole psicológica, os quais não se confundem com os parâmetros objetivos de aplicação e verificação do princípio da boa-fé, presentes em nosso ordenamento jurídico. No tocante aos atos que apresentam deformidades evidentes, verificáveis de plano – tais como a aposentação de que nunca foi servidor público, ou ainda, a nomeação para ocupar cargo público de indivíduo falecido – a primeira vista, a impressão que deles exsurge denota uma possível inaplicabilidade da regra da decadência. Contudo, conforme pondera COUTO E SILVA[17], direcionado pela doutrina alemã, a suposta evidência do erro é, por si, elemento frágil, pois imprescinde de um referencial, um esteriótipo, a fim de que a evidência fique caracterizada. O arquétipo usualmente utilizado é o do cidadão médio. Nessa senda, para que o erro do ato administrativo praticado se mostre evidente, o indivíduo mediano e de bom senso deveria reconhecê-la e, ao reputar viciado o ato, negar-lhe aplicabilidade. Tendo em vista que abstração da doutrina se mostra, por diversas vezes, incompatível com a realidade empiricamente verificável, deverá a Administração primar pelos princípios da segurança jurídica e boa-fé quando da invalidação de seus atos, o que implicará sem sombra de dúvidas a aplicação da regra da decadência, quando presentes os elementos do art. 54 da Lei n° 9.784/99, ou quando necessário à obediência do imperativo de justiça material para o caso concreto. Outra definição de ato inexistente a ser considerada diz respeito àqueles que afrontam a Constituição Federal. Quanto a estes, em especial, a jurisprudência se manifesta, revelando a falta de padronização das decisões, senão vejamos: Delegação da prestação de serviços públicos. Concessão de serviço público. Regulação e fiscalização por agência de “serviços públicos delegados de infra-estrutura”. Manutenção de “outorgas vencidas e/ou com caráter precário” ou que estiverem em vigor por prazo indeterminado. Violação do disposto nos artigos 37, inciso xxi; e 175, caput e parágrafo único, incisos I e IV, da constituição do Brasil. (…) O texto do artigo 43 da LC 94 colide com o preceito veiculado pelo artigo 175, caput, da CB/88 — “[i]ncumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”. Não há respaldo constitucional que justifique a prorrogação desses atos administrativos além do prazo razoável para a realização dos devidos procedimentos licitatórios. Segurança jurídica não pode ser confundida com conservação do ilícito. Ação direta julgada parcialmente procedente para declarar inconstitucional o artigo 43 da LC 94/02 do Estado do Paraná. (STF, ADI 3521/PR, Relator Min. Eros Grau, DJ 16-03-2007, Órgão Julgador: Tribunal Pleno). Observe-se que, na ocasião versada, o Supremo Tribunal Federal, ao declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar n° 94, de 2002, do Estado do Paraná, desconsiderou seus efeitos em relação aos atos administrativos de concessão ou permissão outrora praticados, sem atentar para o prazo em que foram exarados, o que denota a inaplicabilidade, ao caso, da regra da decadência. Em outra oportunidade, observa-se solução diametralmente oposta. O Superior Tribunal de Justiça, lastreado no art. 54 da Lei de Processo Administrativo, para respaldar a perenização de situação jurídica já consolidada, ponderando a confiança pelo decurso do tempo, manteve ato administrativo inconstitucional. Expõe-se o julgado: RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. ENQUADRAMENTO DE PROFESSORA DO ESTADO DE TOCANTINS, COM BASE EM ASCENSÃO FUNCIONAL. LEI ESTADUAL DE TOCANTINS 351/92, POSTERIORMENTE REVOGADA. NORMA INCONSTITUCIONAL. ATO PRATICADO SOB OS AUSPÍCIOS DO ENTÃO VIGENTE ESTATUTO DO MAGISTÉRIO DO ESTADO DE TOCANTINS. PREPONDERÂNCIA DO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA RAZOABILIDADE. CONVALIDAÇÃO DOS EFEITOS JURÍDICOS. SERVIDORA QUE JÁ SE ENCONTRA APOSENTADA. RECURSO ORDINÁRIO PROVIDO. 1. O poder-dever da Administração de invalidar seus próprios atos encontra limite temporal no princípio da segurança jurídica, pela evidente razão de que os administrados não podem ficar indefinidamente sujeitos à instabilidade originada do poder de autotutela do Estado, e na convalidação dos efeitos produzidos, quando, em razão de suas conseqüências jurídicas, a manutenção do ato atenderá mais ao interesse público do que sua invalidação. 2. A infringência à legalidade por um ato administrativo, sob o ponto de vista abstrato, sempre será prejudicial ao interesse público; por outro lado, quando analisada em face das circunstâncias do caso concreto, nem sempre sua anulação será a melhor solução. Em face da dinâmica das relações jurídicas sociais, haverá casos em que o próprio interesse da coletividade será melhor atendido com a subsistência do ato nascido de forma irregular. 3. O poder da Administração, dest’arte, não é absoluto, de forma que a recomposição da ordem jurídica violada está condicionada primordialmente ao interesse público. O decurso do tempo ou a convalidação dos efeitos jurídicos, em certos casos, é capaz de tornar a anulação de um ato ilegal claramente prejudicial ao interesse público, finalidade precípua da atividade exercida pela Administração. 4. O art. 54 da Lei 9.784/99 funda-se na importância da segurança jurídica no domínio do Direito Público, estipulando o prazo decadencial de 5 anos para a revisão dos atos administrativos viciosos (sejam eles nulos ou anuláveis) e permitindo, a contrario sensu, a manutenção da eficácia dos mesmos, após o transcurso do interregno quinquenal, mediante a convalidação ex ope temporis, que tem aplicação excepcional a situações típicas e extremas, assim consideradas aquelas em que avulta grave lesão a direito subjetivo, sendo o seu titular isento de responsabilidade pelo ato eivado de vício. 5. Cumprir a lei nem que o mundo pereça é uma atitude que não tem mais o abono da Ciência Jurídica, neste tempo em que o espírito da justiça se apoia nos direitos fundamentais da pessoa humana, apontando que a razoabilidade é a medida sempre preferível para se mensurar o acerto ou desacerto de uma solução jurídica. 6. O ato que investiu a recorrente no cargo de Professora Nível IV, em 06.01.93, sem a prévia aprovação em concurso público e após a vigência da norma prevista no art. 37, II da Constituição Federal, é induvidosamente ilegal, no entanto, a sua efetivação sob os auspícios de legislação vigente à época, (em que pese sua inconstitucionalidade), a aprovação de sua aposentadoria pelo Tribunal de Contas, e o transcurso de mais de 5 anos, consolidou uma situação fática para a qual não se pode fechar os olhos, vez que produziu conseqüências jurídicas inarredáveis. Precedente do Pretório Excelso. 7. A singularidade deste caso o extrema de quaisquer outros e impõe a prevalência do princípio da segurança jurídica na ponderação dos valores em questão (legalidade vs segurança), não se podendo ignorar a realidade e aplicar a norma jurídica como se incidisse em ambiente de absoluta abstratividade. 8. Recurso Ordinário provido, para assegurar o direito de a recorrente preservar sua aposentadoria no cargo de Professor, nível IV, referência 23, do Estado do Tocantins. (RMS 24339/TO, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, QUINTA TURMA, julgado em 30/10/2008, DJe 17/11/2008) Depreende-se dessa breve digressão que, na maioria das vezes em que a regra do art. 54 da Lei de Processo Administrativo é invocada, como pano de fundo se apresenta o princípio da segurança jurídica, e apenas nos casos em que este cede lugar ao princípio da legalidade, será evidenciada a inaplicabilidade da regra, no concernente aos atos administrativos inexistentes. Desta feita, não obstante se observe na doutrina que a regra da decadência poderá ser mitigada quando considerados atos inexistentes (ou nulos, no conceito de COUTO E SILVA), a bem da verdade, o que se verifica nesses casos nada mais é senão o resultado da ponderação feita pelo operador do direito entre os princípios da legalidade e segurança jurídica, da qual foi extraída a regra aplicável ao caso concreto, seja ela atinente à invalidação ou à manutenção dos efeitos dos atos administrativos praticados. Não é possível, portanto, estabelecer de forma apriorística os casos em que a regra da decadência do direito de anular da Administração Pública federal deverá ser mitigada. Apenas os contornos do caso concreto oferecerão os elementos necessários à constatação de sua incidência ou não, sempre em benefício dos princípios da segurança jurídica (proteção da confiança) e boa fé objetiva. A decadência do direito de anular da administração federal e o Tribunal de Contas da União No tocante ao exercício constitucional do controle externo, fundamentado no art. 71 da Constituição da República Federativa do Brasil, o Tribunal de Contas da União, segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, não está jungido à regra da decadência, prevista no art. 54 da Lei de Processo Administrativo. Na Decisão n° 1.020/200 – TCU, a colenda Corte de Contas fixou entendimento de que a Lei n° 9.784/99 não tem aplicação obrigatória aos processo de sua competência, tendo em vista que a processualística própria do controle externo, que abrange instrumentos como exame de contas, denúncia, representação, auditoria e outras formas de defesa do interesse público, culmina em decisões de controle externo passíveis de recursos especiais, previstos na Lei n° 8.443, de 1992. Desta feita, ainda que tal procedimento especial pudesse ser considerado como administrativo, estaria excepcionado pela regra do art. 69 da própria Lei n° 9.784, de 1999, que estabelece o seguinte, verbis: Art. 69. os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei. Tal entendimento foi acolhido pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do Mandado de Segurança n° 24.859 – 9 Distrito Federal, cuja ementa restou assim redigida: EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PENSÃO. T.C.U.: JULGAMENTO DA LEGALIDADE: CONTRADITÓRIO. PENSÃO: DEPENDÊNCIA ECONÔMICA. I. – O Tribunal de Contas, no julgamento da legalidade de concessão de aposentadoria ou pensão, exercita o controle externo que lhe atribui a Constituição Federal, art. 71, III, no qual não está jungindo a um processo contraditório ou contestatório. Precedentes do STF. II. – Inaplicabilidade, no caso, da decadência do art. 54 da Lei 9.784/99. III. – Concessão da pensão julgada ilegal pelo TCU, por isso que, à data do óbito do instituidor, a impetrante não era sua dependente econômica. IV. – M.S. Indeferido. (MS 24859, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 04/08/2004, DJ 27-08-2004 PP-00052 EMENT VOL-02161-01 PP-00162 RTJ VOL 00192-01 PP-00213) Outrossim, a egrégia Corte Constitucional consolidou o entendimento de que o ato de aposentadoria é um ato administrativo complexo. No conceito formulado por CARVALHO FILHO, atos administrativos complexos são aqueles cuja vontade final da Administração exige a intervenção de agentes ou órgãos diversos, havendo certa autonomia, ou conteúdo próprio, em cada uma das manifestações[18]. Nesse talvegue, o ato de aposentação somente se aperfeiçoa quando sua legalidade é apreciada pelo Tribunal de Contas da União, não sendo suficiente a publicação do ato de aposentadoria pelo órgão a que se vinculou o servidor público federal. Nesse sentido julgou o Supremo Tribunal Federal o Mandado de Segurança n° 25.697 Distrito Federal[19], cuja ementa versa o que se transcreve a seguir: EMENTA: ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA DE SERVIDORA PÚBLICA. INCORPORAÇÃO DE VANTAGEM REVOGADA: RECUSA DE REGISTRO DE APOSENTADORIA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INAPLICABILIDADE DO ART. 54 DA LEI 9.784/1999: ATO COMPLEXO. PRECEDENTES. EM 19.1.1995 A SERVIDORA NÃO CUMPRIA OS REQUISITOS EXIGIDOS PELO REVOGADO ART. 193 DA LEI N. 8.112/1990. SEGURANÇA DENEGADA.(MS 25697, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 17/02/2010, DJe-040 DIVULG 04-03-2010 PUBLIC 05-03-2010 REPUBLICAÇÃO: DJe-045 DIVULG 11-03-2010 PUBLIC 12-03-2010 EMENT VOL-02393-02 PP-00268) Todavia, após apreciada a legalidade do ato de aposentadoria pelo Tribunal de Contas da União, torna-se perfeito o ato administrativo, fazendo-se imperiosa a aplicação da regra do art. 54 da Lei n° 9.784, de 1999, verbis: EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA DE MAGISTRADO. NÃO-PREENCHIMENTO DA TOTALIDADE DOS REQUISITOS PARA A OBTENÇÃO DA VANTAGEM PREVISTA NO ART. 184, INC. II, DA LEI N. 1.711/1952. INAPLICABILIDADE DO ART. 250 DA LEI N. 8.112/1990. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA E OFENSA AO PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DE SALÁRIOS NÃO CONFIGURADAS. 1. O direito à aposentação com a vantagem prevista no inciso II do art. 184 da Lei n. 1.711/1952 exige que o Interessado tenha, concomitantemente, prestado trinta e cinco anos de serviço (no caso do Magistrado-Impetrante, trinta anos) e sido ocupante do último cargo da respectiva carreira. O Impetrante preencheu apenas o segundo requisito em 13.7.1993, quando em vigor a Lei n. 8.112/1990. 2. A limitação temporal estabelecida no art. 250 da Lei n. 8.112/1990 para a concessão da vantagem pleiteada teve aplicação até 19.4.1992, data em que o Impetrante ainda não havia tomado posse no cargo de Juiz togado do Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região. 3. O Supremo Tribunal Federal pacificou entendimento de que, sendo a aposentadoria ato complexo, que só se aperfeiçoa com o registro no Tribunal de Contas da União, o prazo decadencial da Lei n. 9.784/99 tem início a partir de sua publicação. Aposentadoria do Impetrante não registrada: inocorrência da decadência administrativa. 4. A redução de proventos de aposentadoria, quando concedida em desacordo com a lei, não ofende o princípio da irredutibilidade de vencimentos. Precedentes. 5. Segurança denegada. (MS 25552, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 07/04/2008, DJe-097 DIVULG 29-05-2008 PUBLIC 30-05-2008 EMENT VOL-02321-01 PP-00075 RT v. 97, n. 876, 2008, p. 118-125) Destarte, excepcionalmente nos casos de exercício do controle externo pelo Tribunal de Contas da União, fulcrado no que estabelece o art. 71 da CRFB, a distinção entre os planos da existência e eficácia, consoante a doutrina e jurisprudência apresentadas, toma maior nitidez; pois não obstante a prática do ato de aposentação pelo órgão a que se vincula o servidor, os efeitos gerados estarão sujeitos a modificações, até que enfim seja apreciada a legalidade pela Corte de Contas, aperfeiçoando-se, então, o ato administrativo. [1] Cf. Art. 21: A ação prevista nesta lei prescreve em 5 (cinco) anos. [2] Amorim Filho, Agnelo. Critério científico para distinguir a prescrição da decadência e para identificar as ações imprescritíveis. Revista de Direito Processual Civil. São Paulo, v. 3º, p. 95-132, jan./jun. 1961. [3] Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania; III – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. [4] Sobre a relação entre o Estado de Direito e o princípio da segurança jurídica, o egrégio Supremo Tribunal Federal manifestou-se nos seguintes julgados: Pet 2.900 QO, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 27.05.2003; RMS 23.383, Rel. Min. Gilmar Mendes, j.17.06.2003; MS 24.268, Rel. p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, j. 05.02.2004; MS 22.357, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 27.05.2004; RE 341732 AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, j. 14.06.2005; RE 434.222 AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, j. 14.06.2005. [5] COUTO E SILVA 2005:3 [6] COUTO E SILVA 2007:10 [7] COUTO E SILVA 2005:5 [8] MENDES 1996, p.261, nota 56 [9] COUTO E SILVA 2005:8 [10] Art. 2°. A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. [11] ALEXY 2008:90 [12] COUTO E SILVA 2005:2 [13] CASTRO 2009:1 [14] Cf. Art. 7° do Decreto nº 977, de 10 de setembro de 1993: “Art. 7° A assistência pré-escolar poderá ser prestada nas modalidades de assistência direta, através de creches próprias, e indireta, através de auxílio pré-escolar, que consiste em valor expresso em moeda referente ao mês em curso, que o servidor receberá do órgão ou entidade. [15] Cumpre acrescentar que, em razão do que dispõe a Lei nº 8.213, de 1993, foi conferida ao INSS a prerrogativa de revisão de seus atos administrativo eivados de ilegalidade no prazo decadencial de 10 (dez) anos. Entendo que este fato se deve à ausência de um órgão de controle da legalidade dos benefícios concedidos, aos moldes dos Tribunais de Contas da União, Estados e Municípios. A aposentadoria, nos casos dos servidores públicos federais, revela-se ato complexo, sujeito a controle do órgão de controle externo para que, depois de julgada, se aperfeiçoe, gerando efeitos aos beneficiários. A jurisprudência do TCU tem se posicionado a favor desta teoria, de sorte que reiteradamente a colenda corte de contas vêm negando aplicabilidade ao artigo 54 da Lei 9784/99, sob o argumento de que, para a validade do ato de aposentadoria, é mister o julgamento procedente do órgão de controle, de sorte que eventuais irregularidades na aposentação, ignoradas pelo órgão a que se vincula o servidor, poderão ser sanadas quando da apreciação pelo Tribunal, no exercício do controle externo fulcrado no artigo 71 da Constituição da República Federativa do Brasil. Todavia, esse entendimento não é pacífico na doutrina ou jurisprudência. Cf. Resp. 1.047.524 – SC, Rel. Min. Jorge Mussi, DJ. 03/08/2008; MS 25.697-DF, Rel. Min. Carme Lúcia, DJe. 05/03/2010. [16] Cf. Art. 53 da Lei n° 9.784, de 1999. [17] COUTO E SILVA 2005:32 [18] CARVALHO FILHO 2005:106 [19] E na mesma linha, o Supremo Tribunal Federal julgou ainda: MS 24.958/DF, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJ 1°.4.2005; MS 24.256/PB, Rel. Min. Carlos Veloso, Tribunal Pleno, Dj. 27.8.2004; MS 24.754/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ. 6.5.2005.