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A Administração Pública é o meio pelo qual o Estado é representado, incumbida de realizar atividades para atingir o bem coletivo e comum, por meio do planejamento, organização, direção e controle de todos os procedimentos administrativos, a fim de satisfazer todas as necessidades da população. Devido sua grande dimensão, existe uma imensa dificuldade para definir o seu conceito, pois a atividade pública pode ser considerada tanto no seu aspecto funcional como organizacional.
A relevância da Administração Pública se dá a partir da responsabilidade imposta aos seus órgãos e agentes, os servidores públicos, executores das diversas atividades que lhe são atribuídas, atuando no limite de suas competências, possuindo direitos e deveres, visando atender às necessidades e interesses da população de forma eficiente eficaz, prezando sempre pelo bem da coletividade. Baseia-se na execução de atividades administrativas, competente aos órgãos do Estado, para alcançar objetivos públicos, em benefício da própria sociedade. Rodrigues e Santana (2012) afirmam que os administradores públicos ou servidores públicos são os atores responsáveis pelo desenvolvimento dos bens e interesses da coletividade, e estes recebem a incumbência do poder e dever de agir, como também do dever da eficiência e da probidade, além da prestação de contas aos cidadãos, prezando sempre pela eficiência dos serviços.
Segundo Rodrigues e Santana (2012) como possibilidade para que o Estado realize as atividades em nome da Administração Pública, são evidenciados os poderes administrativos, que se diferenciam de acordo a situação a ser resolvida no interesse da população, são eles: o poder vinculado, poder discricionário, poder regulamentar, poder hierárquico, poder disciplinar e poder de polícia. Existe poder vinculado quando a autoridade é obrigada a tomar determinada decisão, já que sua atuação está prevista por lei. O poder discricionário oferece possibilidades à autoridade, podendo escolher entre várias opções possíveis em certas situações, possibilitando a seleção da qual for mais conveniente para o interesse público.
Poder regulamentar é uma forma de poder normativo na esfera do Poder Executivo, atribuindo-lhe o direito de elucidar a lei, para certificar que a mesma está sendo colocada corretamente. O poder hierárquico é aquele que o Executivo possui para delegar as ocupações de seus órgãos, controlar a atuação de seus administradores, possibilitando que haja uma relação de subordinação entre os servidores públicos. O poder disciplinar é aquele que pune internamente os delitos funcionais dos servidores públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa. Por fim, o poder de polícia em que o Estado tem o direito de regular as atividades individuais a fim de desenvolver um maior bem estar de todos, para que os interesses públicos não sejam desrespeitados.
Rodrigues e Santana (2012) salientam ainda que os componentes do setor público são o Estado, o Governo e a Administração Pública, e o Brasil possui uma República Federativa, que possui uma divisão ou tripartição de poderes, os quais compõe sua estrutura administrativa, são eles: o Poder Executivo, com a função de administrar, o Poder legislativo com a função normativa e o Poder Judiciário com a função judicial, em três níveis (União, estados-membros e municípios). O Estado é um todo inseparável juntamente com a democracia, e tem competências e limitações na sua atuação que estão elencados na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
A população transfere ao Estado o poder de legislar e tributar por legitimidade, através de procedimento eleitoral, no qual todos podem demonstrar suas vontades, discussões e prioridades através de diálogos democráticos e participativos, para que o governo busque a solução de problemas e melhoria da qualidade de vida da população. Chiavenato (2012) enfatiza que constituem o aparelho estatal o governo, a direção dos três Poderes, a associação de funcionários e a força militante, já o Estado possui caráter legal, instituindo limites ao povo, através da burocracia que controla os atos dos indivíduos. Enquanto a reforma do Estado é ampla, pois se desenvolve em muitas áreas do governo e na sociedade brasileira, a reforma do aparelho estatal é limitada, priorizando pela administração pública eficiente e direcionada à cidadania.
Para Matias-Pereira (2013) o Estado de Bem-estar surgiu diante das disparidades provocadas pela Revolução Industrial, do projeto de urbanização, das guerras e depressões da economia, com o intuito da promoção e defesa social. Neste modelo de atuação, o Estado passa a ser o promotor político e econômico, atuando fortemente junto a sindicatos e empresas privadas, para garantir proteção à população e prestação de qualidade dos serviços públicos. Idealizado pelo alemão Otto Von Bismarck (Estado Corporativo), o Welfare State ou Estado de Bem-estar estabeleceu-se no final do século XIX, apoiado pela aristocracia da Alemanha, a fim de conter revoltas populares contra os antigos regimes burocráticos, para favorecer operários de indústrias que lutavam por seguridade social.
Dentre as propostas de grande relevância do Estado de Bem-estar estão a criação da Legislação previdenciária, Lei do seguro doença, Lei do seguro de acidentes e a Lei do seguro invalidez e velhice, de suma importância para a contenção dos operários quanto ao atendimento de suas reivindicações, objetivando a pacificação e organização industrial, com mais probidade e controle por parte do Estado. O Estado de Bem-estar foi criado para providenciar aos trabalhadores o direito à igualdade social, democracia e liberdade na economia, através da transparência, opondo-se aos governos inflexíveis, impessoais e universais, buscando a inclusão na cidadania, através da educação de qualidade, saúde, seguridade e lazer.
São inúmeros os motivos que demonstram uma agravação para a dificuldade do modelo de Estado do Bem-estar social, pois entrou em crise no final da década de 70, Matias-Pereira (2013) destaca que devido sua falha enquanto modelo econômico proporcionou o ganho de empresas ineficientes, desestimulou a competição, reduziu a capacidade de ganhos e excedente de capital para reinvestimentos na produção interna, aumentou excessivamente a inflação do período, provocou desequilíbrios na estrutura interna dos países, sequenciados de dívidas externas, crise de legitimidade social provocada pelo desmembramento da sociedade em geral que possuía o contraste da classe minoritária enriquecida e da classe média maioritária empobrecida, ocasionando enfrentamentos e desigualdades, não só no Brasil e nos países sul-americanos, mas em todos que adotaram o regime.
Portanto, viu-se a necessidade de reformar e modernizar o Estado, com a adoção de um modelo neoliberal-conservador. Segundo (Vicente 2009, p.125) “a consequência imediata dessa crise econômica e estatal resultou na intensificação das pressões políticas em favor do desmantelamento do sistema de Estado de bem-estar social, considerado ineficaz para reverter esse quadro pouco promissor.”
Cada organização tem sua própria cultura organizacional, com suas peculiaridades próprias, conjunto de hábitos, crenças, normas, valores, impostos ao longo da trajetória da empresa, e que são compartilhados por todas as pessoas que compõe a instituição, demonstrando a forma particular de se funcionar e trabalhar. A cultura é transmitida aos membros da organização, definindo a missão e o estabelecimento dos objetivos, decisões e ações a serem tomadas. Chiavenato (2012) subdivide a cultura em três níveis: artefatos, o nível mais superficial e visível, como produtos, serviços e comportamentos dos membros da organização; valores compartilhados são os processos relevantes e importantes para as pessoas e mostram as razões que justificam suas atividades, através de filosofias, estratégias e objetivos; pressuposições básicas são as crenças inconscientes, sentimentos, pensamentos, percepções nas quais a organização acredita, é o mais profundo e oculto nível da cultura.
A reforma do Estado acontece para Matias-Pereira (2013), devido ao esgotamento do modelo de intervenção estatal envolver vários processos, como a crise fiscal do Estado que havia passado por um período de crescimento, firmado no modelo econômico proposto pela teoria Keynesiana, e após as adversidades sofridas, o governo não possuía forças para financiar suas dívidas, elevando assim os tributos pagos pelos cidadãos, porém sem melhorar a qualidade dos serviços públicos, o que ocasionou a revolta popular. Dessa forma, os governos passaram a sofrer crises de governança, sem qualificação para resolver os problemas de seus países, ocasionando mudanças na economia e na produção de empresas, enfraquecendo o controle e o poder do Estado. Então a partir da década de 80, os governos se posicionaram para ocorrer a Reforma do Estado, a fim de atualizar e adiantar o serviço público, devolvendo ao Estado a competência para delimitar e implantar políticas públicas eficientes.
Dentre as mudanças necessárias para melhorar a realização das atividades governamentais no Estado democrático, ocorreram privatizações e terceirizações para transferir ao setor privado as atividades de produção como forma de descentralização e controle de resultados, bem como se transferiu às entidades públicas não estatais, as organizações sociais, a execução de serviços não exclusivos do Estado, reduzindo seu papel de prestador direto dos serviços, atuando como regulador dos serviços sociais e científicos, como a saúde, educação e cidadania, como forma de distribuir a renda mais igualitariamente, através do subsídio e controle direto dos serviços com a participação da sociedade, também ocorreu a transferência de serviços exclusivos por delegação para agências executivas e reguladores.
Dessa forma, a eficiência do governo do Estado atravessou a transição do tipo de administração pública burocrática, meramente rígida, racional, centralizadora, autoritária, ineficiente, interna, inflexível e com controle rígido dos processos para uma administração pública gerencial, flexível em seus processos, eficiente e voltada para o cidadão ou consumidor, preocupado em oferecer serviços e atender às necessidades de todos, em combater o nepotismo e a corrupção, através de indicadores de desempenho e controle de resultados, oferecendo confiança aos servidores públicos, permitindo a delegação dentro das limitações impostas, para que os servidores escolham através da conveniência a melhor adequação aos fins pretendidos.
Em decorrência das práticas patrimonialistas do Estado, Chiavenato (2012) afirma que se usava a administração para fins privados e, o presidente Getúlio Vargas, à época, decidiu por adotar uma forma de governo que priorizasse o controle detalhado das atividades administrativas. Na administração patrimonial não existia diferença demonstrada pelos gestores políticos entre o patrimônio público e o privado em seus governos perante a sociedade, que viu diante de tal situação, uma forma de reivindicação de seus direitos, através da transparência, pois toda a sociedade paga tributos ao governo e assim, exige garantias de seus direitos.
Acerca desta percepção, os governantes declaravam o Estado como de seus bens próprios, ocasionando descontrole entre o que é um bem público e o que é um bem privado, e isto perdurou até a época dos estados absolutistas, portanto, desse modo, tal modelo foi visto como prejudicial para as economias, bem como para o desenvolvimento sociedades atuais. Vargas então implantou o modelo de gestão idealizado por Max Weber, o modelo burocrático, esperando que através da rigidez e hierarquia desse modelo, pudesse controlar o aparelho estatal do país, apoiado pelo Dasp (Departamento Administrativo do Setor Público), que foi extinto há algum tempo sem concluir com sucesso sua finalidade burocrática.
O objetivo era estabelecer uma organização administrativa disciplinada e uniforme, com uma direção baseada na meritocracia, sem nepotismo e corrupção. Ao longo dos anos, compreendeu-se que a burocracia, através de suas características inflexíveis, controle rígido, formalismo, pouco aberta aos interesses da população não logravam êxito. Segundo Chiavenato (2012) devido às disfunções da burocracia, como regras intrínsecas, excesso de formalidade e de papelório, resistência a mudanças, perda de personalidade do relacionamento, categorização como base do processo decisório, demonstração de linhas de autoridade, contrariedade no atendimento a clientes e embates com o público, deu-se início à inserção do modelo gerencial no Brasil no ano de 1995.
Com o início do modelo de Administração Pública Gerencial, a democracia entra em cena através da sua finalidade, gerar o bem coletivo, através da atuação do Estado nas demandas da população, de forma eficiente e utilizando meios que maximizassem a satisfação dos cidadãos, com um porte empreendedor, aberto a ideias e direcionado para a criação de ativos utilizando o controle das receitas públicas. Em decorrência da crise do petróleo em 1970, Chiavenato (2012) expõe que acabaram os meios que mantinham o Estado de Bem-estar social, em que o Estado era responsável pela manutenção de serviços primordiais à população, então, iniciou-se a transferência através de privatizações ao setor privado de todos os serviços que a Administração Pública não detinha autonomia para servir como eficiência, cabendo ao Estado desenvolver os serviços de sua responsabilidade. Por ser mais adepta aos avanços tecnológicos, ágil, descentralizada, consequentemente voltada para a obtenção de resultados, compatível com a democracia, demonstra participação mais positiva da sociedade na gestão pública. Este modelo obteve grande avanço dentro da administração pública, não rompendo totalmente com a administração burocrática.
REFERÊNCIAS
CHIAVENATO, Idalberto. Administração Geral e Pública. 3. ed. Barueri, SP: Manole, 2012.
MATIAS-PEREIRA, José. Curso de Administração Pública &#8211; Foco nas instituições e ações governamentais. 4. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2013. v. 2000. 263p.
VICENTE, Maximiliano Martin. História e comunicação na ordem internacional. São Paulo: Cultura Acadêmica, 2009. 214 p.
RODRIGUES, Francyelle Yukari; SANTANA, Denise Dias de. Administração Pública: os poderes e deveres dos órgãos e agentes públicos. Prêmio de Produção Científica Reynaldo Camargo Neves. Londrina: Unifil, 2012.

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Em virtude da relevância das finanças públicas, o controle é uma das atividades primordiais da administração de qualquer organização, seja pública ou privada, sendo iniciado pelas funções administrativas de planejamento, organização, coordenação e, posteriormente, o controle. Devido a grande importância da gestão financeira e orçamentária na administração pública, o controle é a função é mais ampla e fundamental em decorrência da obrigação da prestação de contas a que todas as organizações estatais estão submetidas.
A Constituição Federal de 1988 demonstra, em seus arts. 70 a 75, as normas gerais para a efetuação do controle pelos poderes administrativos e pelos órgãos específicos formados para atender a esta função administrativa. O art. 70 e seu parágrafo único afirmam que:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder.
Parágrafo único. Prestarão contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pela qual a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Segundo Calado (2012) a expressão “finanças públicas” indica os meios, origens e processos financeiros por meio dos quais os governos federal, estadual, distrital e municipal desenvolvem suas atividades de alocação, distribuição e estabilização. A função alocativa é a metodologia pela qual o governo fraciona os recursos para aproveitamento no setor público e privado, disponibilizando bens públicos, semipúblicos ou por mérito, como rodovias, segurança, educação, saúde, dentre outros, aos cidadãos. A função distributiva diz respeito a distribuição, por parte do governo, de rendas e capital, procurando manter uma adaptação àquilo que a sociedade considera como justo, como a dedicação de elementos dos recursos advindos de tributos ao serviço público de saúde, bem como os serviços essenciais mais utilizados por pessoas que possuem menor renda. A função estabilizadora refere-se à destinação das várias políticas econômicas pelo governo, para que se promova a geração de emprego e renda, o crescimento e a estabilidade, frente à falta de capacidade do mercado em certificar o alcance desses objetivos.
Dessa forma, Calado (2012) afirma que a composição político-administrativa do Estado designa quem são as entidades públicas e suas responsabilidades, e as finanças públicas mostram a forma como estas entidades poderão trabalhar para atingir seus objetivos, através do planejamento e execução, da prestação de contas das receitas e das despesas realizadas pelo Estado. Assim, o Estado oferece dispositivos de planejamento, como o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) que auxiliam na tomada de decisões.
Calado (2012) diz que o Plano Plurianual (PPA) é uma ferramenta de planejamento de vasto alcance pelos governos, pois seu objetivo e aplicação se referem ao estabelecimento de programas e metas de governo com a finalidade do longo prazo. A sua duração, hoje, é de quatro anos, e uma das suas peculiaridades é a regionalização, pois serve de dispositivo para conter as desigualdades entre as diferentes regiões existentes. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é um instrumento intermediário entre o PPA e a LOA, que prevê as diretrizes, as necessidades e prioridades de despesas, as regras e os critérios que devem aconselhar a criação do Projeto de Lei Orçamentária para o exercício seguinte. A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o plano de trabalho para o exercício vigente, explicitado por um conjunto de desempenhos a realizar, a fim de atender às solicitações da sociedade e designar os recursos imprescindíveis à sua execução. No Brasil, as finanças públicas são orientadas, dentre outros, pela Constituição Federal, pela Lei nº 4.320/64 e pela Lei Complementar n° 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal. Essas normas delimitam as formas de atuação dos governos federal, estadual, distrital e municipal, especificamente quanto ao planejamento das receitas e despesas públicas que compõem o orçamento público.
Segundo Dezordi (2012), a política fiscal engloba o controle do orçamento público, enfatizando as fontes de arrecadação e os gastos do governo. Também abrange as atividades econômicas da União, dos Estados e municípios correspondentes ao exercício fiscal, e seus meios primordiais são representados pela tributação direta e indireta, bem como seus gastos, que são aproveitados para promover o crescimento da economia, combater a inflação e beneficiar a ordenação da renda em nível regional e nacional. A grande participação do governo na economia foi vista a partir da Grande Depressão, em meados de 1930, e assim, desde a Segunda Guerra Mundial, as finanças públicas repercutiram grande valor na ação das economias capitalistas. A organização econômica e financeira é um fundamento garantido pela Constituição de 1988, em que o Brasil utiliza o sistema capitalista como instrumento de norteamento da atividade produtiva. O desempenho do sistema de preços de mercado deve estimular os agentes da economia nas deliberações de o que, como e para quem se deverá produzir.
De acordo com Dezordi (2012 apud SZEZERBICKI, 2010), o Estado tem como atribuições oferecer regras e regulamentos para as atividades econômicas por meio de fiscalização, incentivos e planejamentos, em conjunto com leis específicas que orientam o sistema da economia nacional, pois o ordenamento econômico está fundamentado na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa de todos.
Dezordi (2012) coloca que o Brasil é um país que utiliza a economia de mercado, porém efetiva sua atribuição no controle da atividade econômica, promovendo intervenções em caso de excessos, cumprindo a atribuição do Estado na contenção e no planejamento da economia, pois um dos requisitos básicos da atuação do Estado na economia do cenário nacional demonstra que o mesmo atue direta ou indiretamente em posições de destaque, nas quais requeira a segurança do Estado e o interesse da população. Ainda segundo Dezordi (2012), a Constituição Federal de 1988 concedeu uma grande autonomia fiscal dos estados e municípios, bem com a descentralização dos meios de tributação disponibilizados.
Dezordi (2012) elenca os dez princípios básicos a que são fundamentados o orçamento público, a saber: Unidade, atribui que cada ente federativo deve expor apenas um orçamento, um único documento orçamentário para a União, e outro para cada Estado e município, vale salientar que o orçamento geral da União possui três enfoques (Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade Social e Orçamento de Investimento), válido para os três poderes, não rompendo ao princípio da unidade. O princípio da Universalidade afirma que nenhum gasto deve ser feito sem estar previamente determinado pelo orçamento, e as despesas devem estar atreladas às receitas em uma classificação vasta e minuciosa. O princípio da Anualidade/ Periodicidade demonstra que no Brasil o exercício fiscal refere-se ao período de primeiro de janeiro à trinta e um de dezembro do ano corrente, pois há um limite específico de duração para o estabelecimento das receitas e despesas no devido ano fiscal. O princípio da Legalidade afirma que o Poder Executivo designa o orçamento e envia ao Poder Legislativo o projeto de lei ordinária, que se trata do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), e depois da votação realizada no Congresso Nacional, tal projeto vira o próprio orçamento. O princípio da Exclusividade refere-se ao desenvolvimento do conteúdo estar ligado diretamente ao orçamento, tributos, receitas, despesas e investimentos. O princípio da Especificação, Discriminação ou Especialização se refere ao efetivo controle do orçamento, das despesas públicas, correntes e de capital, que devem estar bem discriminadas. O princípio da Publicidade afirma que assim que o orçamento for aprovado, deve ser publicado e divulgado no Diário Oficial da União (DOU). O princípio do Equilíbrio está vinculado à estabilidade das contas públicas, pois se devem evitar os desequilíbrios orçamentários, bem como as receitas e despesas devem estar em equilíbrio no ano corrente. O princípio do Orçamento Bruto afirma que receitas e despesas devem ser assinaladas por seus valores brutos, sem deduções. O princípio da Não Afetação ou Não Vinculação demonstra que é imprescindível à vedação da vinculação da receita de impostos a órgão, fundos ou despesas, com exceção às próprias transferências autorizadas para conservação, continuidade e progressão do ensino, bem como as garantias da proteção às operações de crédito por adiantamento da receita.
De acordo com Matias-Pereira (2010), a declaração anual das despesas e receitas com os impostos do governo, juntamente com as leis e as regras que comprovam e sustentam tais despesas e tributos, elaboram o orçamento da União. Este orçamento tem dois destinos declarados: o de custear as operações do governo federal e consolidar a economia. A aplicação do orçamento da União para conseguir finalidades macroeconômicas, como crescimento econômico apoiado, estabilidade nos preços de mercado e emprego rentável, é chamada de política fiscal. A fim de que cumpra seus objetivos, a política orçamentária precisa que sejam abordadas várias decisões políticas, em virtude do vasto índice de possibilidades que são dispostas às autoridades do governo, no que se refere à destinação de recursos orçamentários. Por isto, é necessário produzir informações aprofundadas e resistentes que serão utilizadas nas decisões de distribuição de recursos. O autor afirma ainda que mostra-se, hoje, a relevância da sociedade aglomerada nas políticas públicas que permitam melhorar a vida de cada pessoa, no que se refere à prestação de serviços de saúde, educação, reforma agrária, emprego e renda, habitação, etc.
Matias-Pereira (2010) salienta que o processo orçamentário é elucidado como um meio de características contínuas e simultâneas, pelo qual é elaborado, aprovado, executado, controlado e avaliado o planejamento de consumos do setor público nos aspectos físicos e financeiros, pois o processo orçamentário se refere ao espaço de tempo em que se acionam as atividades peculiares do orçamento público, desde seu início até sua finalização. Devido sua importância e dificuldade, é primordial a atividade de identificar e controlar o destino final da despesa pública, de acordo com as imposições da coletividade. Em um lado oposto, está a competência e coordenação da população em deslocar partes de seu patrimônio particular para os cofres públicos, como forma de fomento às atividades do governo destinadas a ordenar e divulgar o atendimento das demandas do povo. É necessário relembrar que política orçamentária possui três objetivos, como a promoção de acordos na destinação de recursos, estimulando ajustes na ordenação da renda e do capital, mantendo a segurança da economia.
Ainda para Matias-Pereira (2010), a responsabilidade pela confecção da proposta orçamentária é da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que é o órgão central do sistema orçamentário da União, com o apoio técnico dos órgãos e repartições nos Ministérios e da Presidência da República. Assim, o orçamento é de grande importância para o país, pois é uma lei especial, que tem por finalidade a aferição das receitas e aprovação das despesas, recebendo claramente, titulação bastante destacada no mundo constitucional.
REFERÊNCIAS
CALADO, Edilton. Coletânea de Conceitos Básicos de Finanças Públicas para utilização na Aplicação de Recursos Orçamentários nos projetos de Extensão. Universidade Federal do Amazonas – UFAM. Pró-Reitoria de Extensão e Interiorização – PROEXTI. Departamento de Articulação e Planejamento de Extensão. Agosto de 2012.
DEZORDI, Lucas Lautert. Finanças Públicas para Concursos. 2. ed. Curitiba – PR: IESDE Brasil, 2012. 64 p.
MATIAS-PEREIRA, José. Finanças Públicas: a Política Orçamentária no Brasil. 5. ed. Editora Atlas, 2010. 496 p.
BRASIL. Constituição (1988). Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado. 1988.

Gestão Financeira e Orçamentária

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Michelly Raianne Ferreira dos Santos

Como se tornar um executivo fora de série, com Marília Fiuza | Café com ADM 474

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