O Público e o Privado na Gestão Pública: a tênue e mutável linha divisória

Uma vez que o Estado deve perseguir a satisfação dos interesses da coletividade, e não de indivíduos de forma isolada, a dicotomia Público-Privado acaba por ter um comportamento oscilante, e a linha que define esta dicotomia é tão sutil quanto dinâmicas são as relações na sociedade. Assim, os diversos cenários históricos, por serem determinados por diferentes relações, diversificaram o posicionamento desta linha divisória, dificultando, até mesmo, o entendimento do que é público ou privado. Dá concluirmos não serem, estes, conceitos perenes e imutáveis, mas que acompanham o ritmo dos interesses coletivos, a fim de satisfazê-los, face às circunstâncias políticas, sociais e econômicas de cada momento.

Mesmo nos mais aparentemente estanques conceitos do Direito Romano – com os quais notamos grandes diferenças com os conceitos da atualidade – percebemos que o público e privado muitas vezes se confundiam, se entremeavam, com os indivíduos colaborando na consecução de fins públicos. Vejamos os jurisconsultos, colaboradores do Poder Público, sem estarem formalmente ligados a este, conduzindo o processo de julgamento dispondo de outras variáveis notadamente privadas. Idem a outras atividades realizadas de forma bastante complexa – tributos e arrecadação, por exemplo, em que agentes públicos e particulares passaram a coatuar, em função do repentino crescimento do Estado Romano.

Já na Idade Média, predominou o Direito Privado, como única exceção para a Carta Magna, sendo que na monarquia absolutista, o Direito Privado seria a única segurança aos particulares, como freio ao domínio do Estado.

A colaboração de particulares nas tarefas públicas se aprofundou na França, no século XIX, fazendo aparecer o conceito de contrato administrativo regido pelo Direito Público, no final do período. Estes instrumentos são os mais marcantes exemplos da relação público/privado, fortalecidos enquanto diminuíam os recursos do Estado na consecução de seus fins. A noção de Estado de Direito nascida no direito alemão marca, como distinção entre o Direito Público e Privado, a postura de desigualdade / igualdade que o Estado exerce perante os seus particulares. Em oposição, os conceitos franceses apontam os “fins a serem alcançados” pelo Estado como discriminadores do que é público ou privado.

A Primeira Guerra Mundial veio romper essa harmonia contratual, devido a crescentes descontentamentos entre as partes quanto à obtenção de lucros e a falta de modernização, acrescidos à instabilidade econômica do Pós-Guerra, e que deu origem à Teoria da Imprevisão. As tarefas do Estado se amplificaram e trouxeram para o Poder Público conceitos antes adstritos ao setor privado, na busca por agilidade e eficiência. O Estado aposta na descentralização, criando pessoas jurídicas de Direito Privado – entidades de economia mista e empresas públicas – incumbidas do exercício de atividades antes realizadas por particulares. São as personalidades de Direito Privado “anexadas” a Administração Pública, atenuando definitivamente a dicotomia “público-privado”. Curioso é entender que, na verdade, trata-se não da privatização do público, mas do “alargamento do espaço público” sobre o privado, dando ao Estado características industriais e comerciais, aplicadas ao Brasil após a Segunda Guerra Mundial, com o boom das autarquias. Mais importante ainda foram as diversas iniciativas de redemocratização, como a criação de institutos que permitiam aos particulares fiscalizar a Administração Pública, e reclamarem a prática de ilícitos, marcando de vez a ampliação dos defensores do interesse público, e que se fortalecem nos dias de hoje.

O crescimento desmedido do Estado trouxe preocupações quanto à qualidade dos serviços prestados, fazendo com que se devolvesse aos particulares o que antes era por eles executado, deixando que o fizessem até mesmo sobre o que era predominantemente público. Privatizações e terceirizações passam a ser conceitos chaves – sem, no entanto, deixar de despertar polêmicas de toda sorte – e as decisões participativas e administração consensual são os fenômenos mais recentes para solução de questões comuns na Administração Pública.

Timidamente, entretanto, no Brasil, outras iniciativas são expressas em acordos entre o Governo e setores empresariais para contenção de preços, por exemplo, além de orçamentos participativos e outros acordos. Vide as redes de participação e conselhos populares que, embora muitas vezes desconhecidos da coletividade, polulam nas diversas esferas políticas governamentais. Ainda, a privatização da justiça e a lei de arbitragem, de 1966, exemplificam bem a busca de soluções alternativas, com particulares atuando em questões antes de responsabilidade da Administração Pública. Hoje, ao contrário de quando o Estado cresceu sobre as atividades privadas, adquirindo até mesmo um contorno empresarial, verificamos a sua retirada até mesmo de funções originariamente públicas.

Outro exemplo bastante próximo a nós é a presença de entidades do Terceiro Setor ou Setor Não-Governamental, que passaram a repartir com o Estado a responsabilidade na prestação de serviços sociais, antes atinentes apenas a este último. Situações como essa consolidam a construção de uma dimensão “público não estatal”, voltada para os interesses públicos, mas regida por entes e mandamentos da esfera privada; dimensão esta onde o que antes era iminentemente público hoje encontra-se interpenetrado por conceitos, iniciativas e atores tipicamente privados. Dessa tendência decorrem algumas das inovações de nossa Constituição Federal, como os contratos de gestão, em que o Poder Público e as organizações sociais se corresponsabilizam na prestação de serviços sociais, na busca de maior eficiência pelo Estado na obtenção de seus objetivos.

No entanto, segundo especialistas, é improvável que o Estado se retire totalmente para a posição de expectador e fiscal, como mostram as leis de proteção ao consumidor e meio-ambiente. Além disso, hoje não temos apenas dois lados, o Estado e a coletividade, mas uma coletividade complexa, de interesses difusos, onde atender a uma parcela pode significar contrariar uma outra. Cabe à Administração Pública gerenciar relações pluripessoais e interesses dispersos, frutos da abertura da defesa dos interesses públicos à democratização.

Hoje, público e privado se amalgamam em um outro princípio mais amplo e universalizado, o social. A atualidade da Administração Pública e das ações governamentais requer gestores não apenas técnicos, mas estratégicos e articuladores, para interpretar, conciliar e atender anseios esparsos. E ainda mais importante: ter essa compreensão é necessário não apenas aos gestores da Administração Pública, mas a todos que com ela interagem, direta ou indiretamente, especialmente em vista de que, hoje, todos podem ser coparticipantes, senão consolidadores, de interesses coletivos.